Wie controleert de financiën?

Gemeenteraden krijgen de komende jaren  een beduidend grotere verantwoordelijkheid voor de besteding van belastinggeld. Met de uitbreiding van taken op het gebied van jeugdzorg, werk en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen, stijgt de uitkering van het gemeentefonds op termijn van 18 miljard naar 34 miljard euro per jaar. Begin januari spraken de directeur van de Rotterdamse rekenkamer en oud-burgemeester Jan Mans in de pers hun zorgen uit over de kwaliteit van gemeenteraden die verantwoordelijk worden voor het toezicht op de uitgave van al die miljarden. In gemeenteraden ontbreekt het, volgens hen, aan voldoende financiële kennis om die controlerende taak goed uit te voeren. In Nieuwsuur reageerde minister Plasterk daarop met de aankondiging dat hij zal zorgen voor meer mogelijkheden voor raadsleden om zich bij te scholen op het gebied van financiën.

Een nogal overtrokken reactie, vindt Marcel Boogers, hoogleraar Innovatie en Regionaal Bestuur aan de TU Twente en senior consultant bij BMC. ‘Ik maak mij helemaal geen zorgen over de financiële kennis bij raadsleden. De recente aandacht daarvoor is een voorbeeld van de hardnekkige neiging om de kwaliteit van raadsleden af te meten aan hun vermogen om te opereren als gemeenteambtenaren, maar dat zijn ze niet. Het zijn volksvertegenwoordigers. Ambtenaren moeten verstand hebben van financiën en je mag hopen dat wethouders er ook enigszins kennis van hebben. Het belangrijkste dat raadsleden kunnen doen, is hun ogen en oren in hun
lokale samenleving goed de kost geven en in de gemeenteraad rapporteren wat niet goed gaat en waar bijgestuurd moet worden. Daarvoor heb je nauwelijks kennis nodig van gemeentefinanciën. Natuurlijk kan financiële kennis nooit kwaad voor raadsleden. Maar als je het niet hebt, betekent dat niet dat je politiek minder effectief kunt handelen.’

Andere belangen
Ook Berry van ’t Westeinde, griffier van de gemeente Goirle en bestuurslid van de Vereniging van Griffiers, begrijpt de ophef niet. ‘Natuurlijk’, zegt hij, ‘moet je altijd aandacht hebben voor kwaliteitsverbetering en is de zorg terecht hoe gemeenteraden goed toezicht houden nu gemeenten meer verantwoordelijkheden krijgen. Maar die fatalistische geluiden van sommige mensen begrijp ik niet.’ In Goirle en  andere gemeenten ziet hij veel raadsleden die hun kaderstellende en controlerende taak goed vervullen. ‘Maar toezicht houden door een politiek orgaan gebeurt nu eenmaal anders dan bij een bedrijf, een zorginstelling of woningcorporatie. Soms vindt men het politiek gewoon belangrijk om iets te realiseren – ook als dat botst met de beschikbare middelen – en is men bereid daarvoor risico’s te lopen. Sommige projecten zouden nooit gestart worden als de politiek een strikt rationele afweging zou maken.’

In Goirle werkt het toezicht door de raad volgens Van ’t Westeinde heel behoorlijk, ook al hebben maar weinig raadsleden financiële affiniteit. ‘Belangrijk is dat de raad erop vertrouwt dat het college de stukken zo goed mogelijk aanlevert en dat het college het financieel beheer zo goed mogelijk vormgeeft. In samenwerking met de rekenkamercommissie en de accountant prikt de auditcommissie geregeld in de informatie om te controleren of het vertrouwen terecht is. De auditcommissie wijst haar collega-raadsleden er ook op waar ze extra aandacht aan moeten besteden, waar de risico’s zitten. Daarnaast kijkt hier de hele raad naar een raadslid met een achtergrond in de accountancy. Als hij vragen stelt, let iedereen goed op.’

Ook, zegt Van ’t Westeinde, wordt er gericht geïnvesteerd in de financiële kennis bij raadsleden. ‘De rekenkamercommissie heeft onderzoek gedaan naar het grondbeleid, naar aanleiding van affaires  in andere gemeenten. Hier was niets aan de hand, maar de raad wilde graag weten hoe het hier zat. Tijdens een paar themaavonden heeft de raad zich vervolgens verder verdiept in het grondbeleid en afspraken gemaakt met het college over de informatieverstrekking daarover. Want dat is toch wel het belangrijkste. Een raad moet informatie op zo’n manier aangeleverd krijgen dat de leden het begrijpen én er in sturende zin iets mee kunnen. Dat is vaak niet het geval. Sterker: de trend is om van alles met elkaar te willen vergelijken, waardoor er steeds meer informatie in begrotingen komt waar raadsleden niet van weten wat ze ermee willen. Daar maak ik mij wel zorgen over.’

Deze opmerking is koren op de molen voor Marco Kramer, gepensioneerd hoofd Financiën, laatstelijk van de gemeente Geldermalsen, auteur van het Handboek voor de financiële functie voor gemeenten en provincies en al 25 jaar docent aan de Bestuursacademie Nederland. ‘Natuurlijk’, zegt hij, ‘zijn er raadsleden die weinig of geen kennis van overheidsfi anciën hebben, maar dat hoeven ze ook niet. Ze moeten voldoende financiële kennis hebben om te weten aan welke knoppen ze kunnen draaien en om duidelijke vragen aan het college te kunnen stellen. De ambtenaren zijn de specialisten. Zij moeten die informatie panklaar aanleveren.’ Maar dat raadsleden informatie zodanig aangeleverd krijgen dat ze er echt mee kunnen sturen, bijsturen en dus ook controleren, komt nog veel te weinig voor, weet Kramer. De afgelopen tien jaar bezocht hij zo’n tweehonderd gemeenten en zag daar dat er allerlei activiteiten worden ondernomen om die informatievoorziening beter op orde te brengen. Hij beoordeelt dat als positief, maar echt vlotten wil het nou ook weer niet. ‘De informatie is nog vaak zo gedetailleerd dat raadsleden de weg kwijtraken. Het is in vele gevallen een brij vol met staten en cijfers.’ Bovendien, zegt hij, is het de bedoeling dat de begroting duidelijk is ingedeeld op politiek belangrijke zaken en de zogeheten going concernzaken. ‘Maar in veel gevallen staat alles door elkaar. De begroting moet geënt zijn op het coalitieakkoord, het raadsprogramma, de structuurvisie en/of de gemeentelijke missie en visie. De begroting is nog
te veel een ambtelijk document in plaats van een politiek document.’

Eenduidig benoemen
De financiële informatie is sinds 2004 gesplitst in verschillende niveaus van sturing op beleid, beheer en uitvoering: de begroting (voor de raad), de productenraming (voor het college) en werkplannen (voor de organisatie). De sturingsinformatie is verschillend, maar de totale uitkomst in euro’s is dezelfde. Aan die productenramingen schort het in de praktijk nogal, vindt Kramer: ‘Heb je die productenramingen wel eens gezien? Daar staan soms hele rare dingen in. Het college, de raad, de griffie, het gemeentefonds worden als een product gezien. Kijk je op de website van de gemeente dan zie je producten als “een adreswijziging doorgeven” of “bijen houden”. Er zouden een heleboel misverstanden uit de wereld zijn als gemeenten die producten eenduidig zouden benoemen in de productenraming, de boekhouding en in werkplannen. En als in al die documenten keurig de drie W-vragen worden beantwoord: Wat wil de raad bereiken? Wat gaat het college ervoor doen? Wat kost het? Als die drie vragen goed aan elkaar geknoopt zijn, zouden raadsleden al veel beter met financiën kunnen omgaan. Ze hebben dan ook meteen een goede toelichting en ook een omschrijving van een activiteit en een bedrag. Nu hoor ik nog vaak van raadsleden: “Ik krijg er geen grip op, ik kan niks bereiken, het is zo’n dichtgetimmerd verhaal.” Pure onmacht.’

Het zijn niet zozeer de raadsleden die op cursus moeten, maar de ambtenaren bij financiën en vooral de controllers, vindt Kramer: ‘Veel controllers denken te veel in geld, terwijl ze voorwaardenscheppend moeten zijn. Met goede processen en goede informatie aan de voorkant kunnen ze ervoor zorgen dat er zo min mogelijk problemen ontstaan. Zij moeten ervoor zorgen dat de begroting een duidelijk politiek document is, waarin de informatie duidelijk gestructureerd is, zoals het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) voorschrijft. Dan kunnen raadsleden echt sturen en controleren. Goed controleren begint bij een goede sturing. Als er aan de voorkant SMART gestuurd wordt, is verantwoorden een heel stuk gemakkelijker. Om dat voor elkaar te krijgen, moeten ambtenaren trouwens ook veel beter naar raadsleden gaan luisteren. Ze moeten het met elkaar hebben over wat de raad wil weten, waarop hij wil sturen en als hij dat niet weet moet een ambtenaar een paar voorbeelden geven en laten zien wat er mogelijk is. Dan komen ze dichter bij elkaar.’

 

Basiskennis nodig
Mohn Baldew, raadslid en tevens voorzitter van de auditcommissie van de gemeenteraad van Groningen en oud-treasurer van de gemeente Almere, vindt het de hoogste tijd dat informatie voor raadsleden goed gestructureerd en toegankelijk wordt gepresenteerd. Maar ook dan, zegt hij met nadruk, hebben raadsleden zelf goede financiële en bestuurskundige basiskennis nodig om hun controlerende en kaderstellende taak goed uit te voeren, vooral als ze financiën in portefeuille hebben. ‘Het is een kerntaak van de raad om toezicht te houden op de financiën van de stad.
Gebrek aan kennis leidt vaak tot falend toezicht. We weten dat falend toezicht voor de val van Lehman Brothers heeft gezorgd, en kennen de effecten daarvan. Daarom moet het belang van goed toezicht nooit worden onderschat en zonder kennis lukt het helaas niet.’

Natuurlijk zijn er allerlei bruikbare bypasses om een gebrek aan financiële kennis bij raadsleden te compenseren, vervolgt hij. ‘Je kunt die kennis in grotere gemeenten wellicht bij de griffie neerzetten, je kunt expert meetings organiseren, je kunt te rade gaan bij ambtenaren, je kunt je laten bijpraten door de lokale rekenkamer of de auditcommissie. Maar ik merk dat het overbrengen van financiële kennis op raadsleden niet altijd even goed beklijft, omdat een zekere basiskennis ontbreekt. Ook als docent bij de Bestuursacademie ben ik hier tegenaan gelopen. Als ik praat over opbrengsten en kosten en over ontvangsten en uitgaven, het een heeft te maken met een baten-lastenstelsel en het andere met kasstelsel, dan is er al verwarring.’

Ook het verhaal over de drie W’s klinkt eenvoudig, maar is het niet volgens Baldew. ‘Om dat goed voor elkaar te krijgen en om te controleren of dat goed gebeurt, moet je wél kennis hebben van doelmatigheid  en doeltreffendheid. De gemeenteraad controleert het college op doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid.’ Hij vindt het dan ook totaal achterhaald om ervan uit te gaan dat de raad een lekenbestuur kan zijn. ‘Zeker nu gemeenten door de economische crisis en de uitbreiding van taken op het sociale domein voor majeure opgaven staan die de bedrijfsvoering keihard raken, heb je een sterke raad nodig. Natuurlijk moet de raad voor iedereen toegankelijk blijven, maar de raad heeft wel een verantwoordelijkheid voor het bestuurbaar maken van stad of dorp. En daar hoort kennis bij. Politieke partijen hebben, vind ik, in eerste instantie zelf de verantwoordelijkheid om die kennis lokaal te borgen.’

Fleur Elderhorst, senior adviseur van BNG Advies, onderschrijft dit. ‘Om tot goed onderbouwde financiële beslissingen te komen en de impact daarvan op de gemeentefinanciën te kunnen overzien, is een bepaalde financiële basiskennis bij raadsleden onontbeerlijk. De raad heeft immers het budgetrecht en daarmee de handen aan de knoppen als het gaat om het goedkeuren of juist afwijzen van investeringen. BNG Bank nodigt raadsleden en colleges van gemeenten vaak uit om hen bij te praten, onder meer over financieringsvraagstukken, integrale investeringsafwegingen, risicomanagement en gezonde gemeentefinanciën. Ook zien wij voorbeelden van kennispleinen of themaavonden waarbij raadsleden kennis opdoen over financiële thema’s, veelal ter voorbereiding op voorstellen die aan hen zullen worden voorgelegd. Door niet alleen te varen op personen die financiële kennis al hebben maar financiële thema’s breder voor het voetlicht te brengen, kan de raad haar sturende en controlerende taken beter uitvoeren.’

Enorme ruis
‘Er ligt een groot probleem aan de kant van de wethouders en de ambtenaren; ze geven gewoon geen goede informatie’, zegt Harrie Verbon, hoogleraar Openbare Financiën en al vijf jaar lid van het bestuur van de rekenkamer van de gemeente Tilburg. Volgens Marco Kramer gebeurt dat niet zelden opzettelijk: ‘Ik heb als hoofd Financiën de raad ook wel eens verteld dat één plus één drie was, om een wethouder speelruimte te geven. Ambtenaren en het college hebben geen belang bij transparantie in de financiële verslaglegging.’ Verbon: ‘Maar ook de gemiddelde gemeenteraad toont weinig belangstelling voor de financiën. Zelfs in een auditcommissie zitten niet altijd raadsleden die voldoende financieel onderlegd zijn. Dan wordt het pleidooi voor verbetering van  de financiële presentatie in de begroting  of voor een betere financiële verantwoording in het jaarverslag trekken aan een dood paard. Er worden wel pogingen ondernomen om de financiële informatievoorziening te verbeteren, en er worden enorme verbetertrajecten ingezet die uiteindelijk weer verzanden. Eerst zegt het college: “Dat moet zeker gebeuren”. Maar vervolgens verdwijnt het naar de achtergrond en ligt de aandacht alweer ergens anders.’

In veel gemeenten, zegt Verbon, bepalen de controllers hoe financiële informatie naar het college en de raad gaat. De informatie voor het college kan al ruis bevatten. ‘En het college heeft er niet altijd voldoende belangstelling voor om zaken zonder ruis door te spelen naar de raad, met als gevolg dat zaken met nog meer ruis in de gemeenteraad kunnen komen.
 
Dan staat iets wezenlijks bijvoorbeeld op bladzijde 103 van een bijlage bij de begroting. Dat leest geen raadslid en dus gaat het door zodra de begroting is goedgekeurd.’ Misschien is het voor een raadslid ook niet erg lonend om meer grip te krijgen op de financiën om zo beter gebruik te kunnen maken van zijn of haar budgetrecht. Kennis hebben van gemeentefinanciën helpt immers niet om te worden herkozen. Het is politiek niet sexy. Pas als bestedingen uit de hand lopen, beginnen raadsleden te springen. Het lijkt de Tweede Kamer wel. Ook daar zie je weinig interesse in Woensdag Gehaktdag, de verantwoordingsdag op de derde woensdag in mei.’

In een cultuur waar de politiek zo slecht met de controlerende taak omgaat en waar structureel weinig belangstelling is voor de rechtmatigheid en doelmatigheid van de bestedingen, meent Verbon, zet extra cursusaanbod voor volksvertegenwoordigers weinig zoden aan de dijk. ‘Maar er moet wel iets gebeuren. Als de gemeenteraad  rekenkamerrapporten serieus wil oppakken, zou ik zeggen tuig die lokale rekenkamers op. Dat klinkt als preken voor eigen parochie, maar het is gewoon zo dat die erg krap bezet zijn.
Door een ruimere bezetting zou een rekenkamer meer aandacht aan de financiën kunnen besteden.’ Ook kun je raadsleden meer tijd geven of meer assistentie. Misschien moeten grotere fracties de mogelijkheid krijgen om een financieel specialist aan te trekken die de financiële stukken doorploegt en kan een financiële man of vrouw bij de griffie dat voor de kleinere fracties gezamenlijk doen. Want behalve dat het voor raadsleden geen feest is om financiële stukken te lezen, hebben ze er ook gewoon veel te weinig tijd voor.’ Auditcommissies van gemeenteraden kunnen volgens Verbon beter door externe deskundigen worden bezet. ‘De democratie zou daar enorm mee gediend zijn. Zoals het nu gaat, wordt die op lokaal niveau totaal uitgehold. Politici houden zich lokaal vooral bezig met inhoud, maar financieel kunnen ambtenaren doen wat zij willen.’