Afschaffing BTW-compensatiefonds: Bezint eer ge begint

Eind jaren negentig stond de Wet markt en overheid hoog op de Haagse agenda. Doel van deze wet was onder andere om concurrentievervalsing door (mede-) overheden tegen te gaan. Een van de middelen daartoe was het BTW-compensatiefonds. Doordat gemeenten en provincies de betaalde BTW op hun uitgaven in hun hoedanigheid van ‘overheid’ terug konden vragen, creëerde dat een ‘gelijk speelveld’ met de marktpartijen. De BTW zou dan geen issue meer zijn in de afweging om tot uitbesteding over te gaan. Daar kwam bij dat de toenmalige BTW-28-regeling voor grondexploitaties erg ingewikkeld was en dat gemeenten Overal waar ‘gemeenten’ staat, kan ook ‘provincies’ of ‘kaderwetgebied’ gelezen worden. die personeel aan elkaar uitleenden daarover BTW moesten heffen en betalen. Dat werkte kostenverhogend. Dit, en het tegengaan van fiscale constructies door gemeenten, waren de belangrijkste redenen voor het Rijk om een BTW-compensatiefonds in te voeren. Bij dit fonds kunnen gemeenten de betaalde BTW terugvragen voor activiteiten die ze als ‘overheid’ uitvoeren. Om het BTW-compensatiefonds te voeden, is er een (structurele) uitname gedaan uit het gemeentefonds. Zo werd gegarandeerd dat deze hele operatie budgettair neutraal zou verlopen.

Problemen bij invoering
Direct bij de invoering van het BTW-compensatiefonds (hierna BCF) rezen
de eerste problemen al. Veruit het grootste probleem was het ‘activaprobleem’. Doordat investeringen uit het verleden inclusief BTW gedaan waren, vond in 2003 ook de afschrijving hiervan plaats inclusief een BTW-component. Doordat er echter een uitname was gedaan uit het gemeentefonds, hadden gemeenten in hun exploitatie geen dekking meer voor deze BTW die begrepen zit in de kapitaallasten. Als oplossing werd de vertraagde uitname uit het gemeentefonds bedacht. De jaarschijf 2003 die eigenlijk uit het gemeentefonds gehaald had moeten worden ter voeding van het BCF, bleef in het gemeentefonds. Deze jaarschijf konden gemeenten in een reserve storten, samen met de BTW begrepen in de reserves en voorzieningen voor toekomstige investeringen. Dit vormde een ‘egalisatiereserve’ waar gemeenten jaarlijks uit kunnen putten om tot een sluitende exploitatie te komen. Als tegenhanger hiervan kregen gemeenten hun gedeclareerde BTW ook met een jaar vertraging uitgekeerd. Gemeenten hebben hierdoor als het ware een eeuwigdurende vordering op het Rijk. Deze oplossing heeft de afgelopen jaren overigens prima gewerkt.

Naast het activaprobleem waren er ook problemen met de samenwerkingsverbanden: hoe om te gaan met de BTW die zij betalen na intrekking van Paragraaf 10 Toelichting Gemeenten? Daarin was een goedkeuring opgenomen dat prestaties van samenwerkingsverbanden aan gemeenten (onder voorwaarden) gezien konden worden als interne prestaties.
BTW-heffing kon hierdoor achterwege blijven. Andere issues waren bijvoorbeeld: specifieke uitkeringen netto of bruto verstrekken en afspraken met de fiscus over mengpercentages. Al deze problemen zorgden ervoor dat gemeenten het fonds lange tijd niet zagen zitten. Het BCF is een van de weinige onderwerpen uit de historie van de VNG waarover tweemaal een ledenraadpleging is gehouden.

In de loop van de tijd zijn nagenoeg alle problemen opgelost. Specifieke uitkeringen zijn ‘genetteerd’. Voor de samenwerkingsverbanden is een ‘doorschuifregeling’ geïntroduceerd. En gemeenten die in het begin het hele BCF niet zagen zitten omdat het ‘een sigaar uit eigen doos’ zou zijn, en alleen maar ‘geld zou rondpompen’, leerden ermee werken, al bleef het altijd opletten of een activiteit nu wel of niet declarabel was. De conclusie na enkele evaluaties O.a. ‘Effectevaluatie BCF; APE-Rebelgroup Advisory BV; 6 juli 2010. over de werking van het fonds is dan ook: het is niet het meest ideale instrument, maar de problemen zijn opgelost, gemeenten kunnen ermee uit de voeten en we moeten het niet willen afschaffen vanwege de rompslomp en de grote administratieve last die de afschaffing gaat veroorzaken. Bovendien voldoet het fonds grotendeels aan het doel waarvoor het in het leven is geroepen:
het creëren van een gelijk speelveld voor gemeenten en bedrijfsleven. Gemeenten zijn meer gaan uitbesteden, wat mede de oorzaak is van het toegenomen beroep op het BCF.

Regeerakkoord Rutte II
Groot was dan ook ieders verbazing dat zowel in het 14e rapport van de Stuurgroep Begrotingsruimte als ook in het regeerakkoord van Rutte II te lezen staat dat men
het voornemen heeft het BCF af te schaffen in 2015. Daarom geldt nu weer het adagium: bezint eer ge begint. Want afschaffen van het BCF zadelt gemeenten wéér op met veel problemen en administratieve rompslomp. Zo keert de activaproblematiek weer terug, maar dan in omgekeerde vorm. En het is de vraag of oude instrumenten als Paragraaf 10 Toelichting Gemeenten en de BTW-28-regeling in een of andere vorm terugkeren als faciliteit voor de gemeenten. Voor het Rijk lijkt afschaffing van het fonds lucratief. De afgelopen jaren is het fonds namelijk gegroeid van ongeveer 1,6 miljard euro bij aanvang naar 3,1 miljard euro in de begroting 2014. Een van de vorige ministers van Financiën (Gerrit Zalm) heeft destijds in antwoord op Kamervragen gezegd dat elke euro die gemeenten extra aan BTW declareren, te danken is aan het succes van het fonds en dat hij die daarom (als extra BTW-opbrengst) direct weer doorsluist naar het BCF. Aldus geschiedde.

Voor de huidige minister van Financiën is het natuurlijk zuur om te zien dat de schatkist de afgelopen jaren een kleine anderhalf miljard euro is misgelopen. Gemeenten zijn immers meer BTW gaan betalen. In een situatie zonder BCF zou die BTW rechtstreeks in de schatkist zijn gevloeid als een hogere belastingopbrengst. Overigens heeft het ministerie van Financiën al geprofiteerd van de invoering van het BCF aangezien niet alle gemeenten de meereffecten van de BTW van samenwerkingsverbanden die als gevolg van het BCF in de heffing van omzetbelasting zijn betrokken, opgegeven hebben. Deze niet opgegeven BTW is ook niet in het BCF gestort. Maar, nu moest de BTW ten goede komen van de gemeenten om het BCF te voeden.

De kans dat gemeenten de komende jaren meer BTW gaan betalen, is echter klein. Dat komt deels door de economische crisis, waardoor ook gemeenten minder geld hebben om uit te geven. Deels doordat gemeenten gebonden worden door de Wet houdbare overheidsfinanciën om op kasbasis niet (veel) meer uit te geven dan er inkomsten zijn. De belangrijkste reden is echter dat, als het BCF niet meer bestaat, gemeenten geen prikkel meer hebben om tot uitbesteding over te gaan. Immers: taken uitbesteden wordt al gauw tot 21 procent duurder dan het zelf doen.
De loodgieter, de accountant, de door veel gemeenten gewenste flexibele schil van flexwerkers, die worden allemaal 21 procent duurder. De kans is groot dat gemeenten meer zelf gaan doen (inbesteden) en minder uitbesteden. Daardoor daalt de hoeveelheid BTW die ze betalen. Het zou verstandig zijn als het Rijk anticipeert op een lagere BTW-opbrengst vanwege dit gemeentelijke effect.

Nieuwe problemen bij afschaffing Daar komt bij dat gemeenten volgens het regeerakkoord in 2014 al geen recht meer hebben op declaratie van hun betaalde BTW. Dit betekent een (incidenteel) probleem in 2014 van maar liefst 3,1 miljard euro voor gemeenten en provincies.
Hiervoor moet nog een oplossing worden gezocht en gevonden. Ook zullen de specifieke en decentralisatie-uitkeringen weer gebruteerd moeten worden voor de BTW, evenals de Europese subsidies.

 Er ontstaan weer herverdeeleffecten tussen gemeenten die anders zullen uitpakken dan bij de invoering van het BCF. Om nog maar niet te spreken van de omgekeerde activaproblematiek die ontstaat doordat gemeenten in 2015 wel op kasbasis de BTW teruggestort krijgen in het gemeentefonds, maar hun exploitatie-uitgaven deels nog exclusief BTW zijn vanwege de oude kapitaallasten. De activaproblematiek is echter niet helemaal vergelijkbaar met die van 2003, want het Besluit begroting en verantwoording (BBV), dat vanaf 2004 geldt, schrijft voor dat investeringen met een maatschappelijk nut zo snel mogelijk afgeschreven moeten worden. Daarnaast hebben veel gemeenten inmiddels afspraken gemaakt met de belastingdienst in het kader van horizontaal toezicht. Wanneer het BCF wordt afgeschaft, neemt ook de noodzaak om dergelijke afspraken te maken met de belastingdienst af.

Kortom: er zijn veel nieuwe problemen die om een goede oplossing vragen. Problemen in een tijd dat gemeenten andere uitdagingen hebben, zoals het goed vormgeven van het beleid rondom de decentralisaties. Er zit dan niemand te wachten op het oplossen van ‘non-problemen’ van het BCF, door het geld nu weer ‘terug te pompen’ of de ‘sigaar weer terug in de eigen doos te stoppen’.
Laat daarom het BCF bestaan en zadel gemeenten niet met nog meer administratieve lasten op. Kabinet: bezint eer ge begint aan de afschaffing van het BCF!