Beter begroten

Doel van gemeentelijk begroten is op een transparante en democratische wijze inkomsten en uitgaven over een vooraf gestelde periode budgetteren volgens de geldende regelgeving. Hoewel nergens expliciet gesteld, mag je veronderstellen dat het de bedoeling is dat begrotingen in lijn zijn met de realisaties, zoals in het bedrijfsleven het geval is.

Is dat niet zo, dan rijst de vraag wat het nut is van het vaststellen van de begroting; ze is immers niet vast als gedurende het jaar met tussentijdse begrotingswijzigingen de uiteindelijke realisatie veel hoger uitkomt. Deze wijzigingen moet de gemeenteraad goedkeuren omdat de raad als enige het budgetrecht heeft. Het blijft voor veel gemeenteraden de vraag hoe het komt dat de begrotingsruimte voor nieuw beleid zo minimaal is. Worden ze door de colleges voor de gek gehouden of is het inderdaad het gevolg van de uitvoering van eerder vastgestelde zaken?

Onderstaande tabel geeft een beeld van de verschillen tussen begroten en realiseren in de periode 2009-2013 op basis van CBS-cijfers.

 Redenen voor onnauwkeurig begroten
De begroting is op vele manieren sluitend te maken. De begroting is de resultante van het gehele krachtenveld binnen de gemeente om beslag te leggen op budget in heden en toekomst. Gemeenten hebben nauwelijks invloed op de inkomsten, deze worden namelijk grotendeels vanuit het Rijk verkregen. En de overige inkomsten zijn veelal met onzekerheden omgeven, zoals de inkomsten uit verkoop van grond. Anderzijds kennen ook de uitgaven vele onzekerheden, voorzien en onvoorzien.

Er zijn vele argumenten denkbaar als verklaring voor afwijkende begrotingen:

• Het Rijk verandert de spelregels voortdurend.
• Het Rijk eigent zich gemakkelijk geld toe, in al zijn vindingrijkheid, ten koste van de gemeenten.
• De begrotingsregels zijn complex en de begroting laat zich moeilijk sturen.
• De begroting wordt opgeblazen door een veelheid aan interne verrekeningen (dit kan 15 procent van de begroting uitmaken).
• Gedurende het jaar is het niet duidelijk wat de uitkering is uit het gemeentefonds, deze vallen dus nauwelijks te begroten. – Verwarring over het BTW-compensatiefonds, de vennootschapsbelasting, de decentralisaties in het sociale domein, het schatkistbankieren e.a.
• Het is onduidelijk of desinvesteringen worden gerealiseerd.
• Het is onduidelijk of projectkosten binnen budget blijven.
• Er is geringe controle over de uitvoering van projecten en samenwerkingsverbanden.
• Reorganisatiekosten zijn niet te overzien, zoals de gevolgen van een herindeling, het aangaan van gemeenschappelijke regelingen of de overgang naar een netwerkorganisatie.
• Een verschillenanalyse tussen de aanvankelijke jaarbegroting en de realisatie wordt niet belangrijk geacht, omdat de realisatie al heeft plaatsgevonden. Of zoals sommige raadsleden stellen: we zijn toch al akkoord gegaan met de laatste begrotingswijziging?

Genoeg redenen waarom goed begroten niet mogelijk zou zijn. Echter, kan het ook zo zijn dat er naast redenen van onzekerheid, ook doelbewust om oneigenlijke redenen onjuist wordt begroot? Helaas wel.
Om er een aantal te noemen:

• Investeringsbudgetten begroten om ze te krijgen of niet kwijt te raken en niet om uit te geven.
• De inkomsten conservatief inschatten omdat het idee is dat bij 'arm zijn' de kans op hogere uitkeringen toeneemt.
• Uitgaven te laag begroten omdat het idee is dat begroten gelijk staat aan uitgeven. Laag begroten leidt op die manier tot lagere uitgaven.
• Noodzakelijke uitgaven te hoog begroten omdat ze toch uitgevoerd gaan worden en er dan extra kansen zijn op meevallers.
• Projecten en investeringen te laag begroten om besluitvorming te beïnvloeden.
• Ruimte binnen de begroting creëren om tegenvallers op te kunnen vangen met zo weinig mogelijk politieke inmenging.

Al deze factoren kunnen een rol spelen bij de totstandkoming van de begroting. Het uiteindelijk resultaat laat zich moeilijk berekenen. Over de jaren 2010-2013 heeft dit bij alle gemeenten in totaal tot een jaarlijkse overbesteding van de aanvankelijke jaarbegroting geleid van circa 10 miljard euro, bijna 20 procent van de begroting.

Nadelen van onrealistisch begroten
Als door het jaar heen meer wordt uitgegeven dan begroot, leidt dat tot een extra druk op de gemeentelijke organisatie. De ambtelijke organisatie, het college en de raad worden door begrotingsdiscipline gedwongen om dingen te doen die ze misschien beter niet zouden kunnen doen. Zoals bezuinigen om het bezuinigen, zonder oog voor het uiteindelijk resultaat. Dit leidt tot wrijvingen tussen het college en de raad. En ook tot wrijvingen binnen het college, de wethouders, de gemeentesecretaris en de burgemeester.

Het college wordt hierbij ondersteund door het gehele ambtelijk apparaat, naar believen aangevuld met extern deskundigen. De raad krijgt steun van een griffie (enkele fte's), een rekenkamer (gevuld met raadsleden) zonder serieus budget (gemiddeld 25.000, euro staat gelijk aan 25 adviesdagen door een deskundige) en een ambtenaar op afroep. Niet echt een level playing field. Hierdoor zal de raad scherper op incidenten en beeldvorming sturen dan op inhoud van de begroting.

Discussies over de inhoud zijn voor de raad moeilijk te voeren ten opzichte van het goed geoutilleerde college. De burgemeester heeft in deze de lastige taak om zowel de raad als het college tevreden te houden. Stuurmanskunst en een goede politieke antenne zijn van levensbelang. Bij overschrijdingen van de begroting gaat het college eerst op zoek naar nieuwe inkomsten en bezuinigingen. Schuivende budgetten en boekhoudkundige fantasie zullen uiteindelijk leiden tot wijzigingen die bij de raad belanden. Bij de behandeling kan de raad zijn tanden laten zien en nieuwe wensen inbrengen, met nieuwe druk als gevolg. Druk die zich misschien het best openbaart door opstappende ambtenaren, wethouders, gemeentesecretarissen en burgemeesters.

Bij investeringsbegrotingen wordt minder uitgegeven: goedgekeurde kapitaalslasten en onderhouds- en beheerkosten zullen de begroting in mindere mate drukken. Deze ruimte had dan ook gebruikt kunnen worden voor andere investeringen of uitgaven. Budgethouders zullen hun met veel politieke strijd verkregen budgetten echter met hand en tand verdedigen.

Tornen aan goedgekeurde budgetten is geen sinecure: het krijgt al snel een politieke lading mee. Het realiseren van pijnlijke bezuinigingen, voor een ieder gelijk, kan hiervan het gevolg zijn. Politiek gewenste investeringen of bezuinigingen krijgen zo de overhand op maatschappelijk gewenste. De overbestedingen als gevolg van de niet realistische begroting moeten wel gefinancierd worden. Dat kan deels door de aanwending van extra beschikbare middelen en deels door de inzet van het eigen vermogen. Dit leidt tot een opwaartse druk om eigen vermogen te creëren door creatief boekhouden door de afdeling Financiën. Tegelijkertijd zullen deze overbestedingen het eigen vermogen omlaag brengen en de externe schulden doen toenemen.

Hoe om te gaan met de begrotingsdruk
Om de druk van de begrotingsdiscipline te verlichten, kan gekozen worden om inkomsten conservatief in te schatten. Gedurende het jaar zullen de meevallers goed gebruikt kunnen worden. Anderzijds zullen uitgaven ingeboekt worden zelfs als het niet zeker is dat ze worden uitgegeven, dit biedt namelijk een extra buffer. De onderuitputting in de investeringsbegroting is hiervan een voorbeeld. Ook de inzet van het renteresultaat kan hierbij helpen, mits deze niet structureel is ingeboekt. Uiteraard blijft het de uitdaging om de begroting sluitend te krijgen. De ruimte voor nieuw beleid beperkt houden, leidt tot extra ruimte voor de uitvoering van bestaand beleid. Toch zal de raad de druk opvoeren om alsnog nieuw beleid uit te voeren en de momenten weten te vinden om haar gelijk te halen.

De gemeenteraad ziet het eigen vermogen van de gemeente als haar exclusieve spaarpot en ze zijn hier zuinig op. Het college moet bestaand en nieuw beleid zo veel mogelijk binnen de bestaande exploitatie uitvoeren. Deze tegenstelling, het gebruik van aanvullend eigen vermogen versus de bestaande exploitatie, kan tot druk leiden als het college toezeggingen heeft gedaan die het niet waar kan maken. Dit leidt tot een begroting die met kunst en vliegwerk tot stand komt, waarbij fout begroten eerder regel dan uitzondering is. De mate waarin dit voorkomt is afhankelijk van de krachtenverhouding tussen college en gemeenteraad. Zwakke colleges laten zich makkelijk onder druk zetten, zeker als de burgemeester zijn rol niet pakt om tijdig evenwicht te bewerkstelligen.

Om deze druk te pareren moet duidelijk worden gemaakt wanneer de raad gevraagd wordt om een keuze te maken. In plaats van noodverbanden te laten aanleggen door college en ambtenaren is het beter om de raad zelf een besluit te laten nemen. De raad is erbij geholpen als de raadsvoorstellen duidelijk zijn. Een goed raadsvoorstel is kort en in begrijpelijk Nederlands geschreven, laat duidelijk zien wat er te kiezen valt en wat de consequenties zijn van de keuzes bijvoorbeeld voor de schuldpositie of andere relevante kengetallen. Hierbij wordt nagedacht over het strategisch niveau waarop de keus gemaakt moet worden. Tijdig indienen van een goed raadsvoorstel draagt sterk bij aan het verminderen van begrotingsdruk. In de praktijk is de kwaliteit van raadsvoorstellen op al die punten vaak onvoldoende. Goede raadsvoorstellen die tijdig naar de raad gaan bevorderen het realistisch begroten.

Er zijn de laatste jaren al veel verbeteringen doorgevoerd om beter te kunnen begroten. Maar we zijn er nog lang niet. Er is immers in totaliteit nog steeds sprake van een overbesteding van 20 procent op de aanvankelijke begroting van alle gemeenten gezamenlijk. Voorkom dat de begroting met noodverbanden vastzit, voorkom te hoge druk in de gemeentelijke organisatie, voorkom dat er noodgedwongen fout wordt begroot en bevorder een betere sturing op de uitvoering van beleid. De mate waarin realisaties in lijn zijn met de aanvankelijke jaarbegroting is een indicatie van de mate waarin de gemeente in control is.