Grotere rol gemeenten door herziene Woningwet

woningcorporaties. Gemeenten moeten daarbij ook oog hebben voor de financiële mogelijkheden van de corporatie en de financiële relatie met de corporatie.

Met de verzelfstandiging van corporaties vanaf midden jaren 90, veranderde de verhouding tussen gemeenten en corporaties ingrijpend. Meer beleidsvrijheid voor corporaties betekende dat overleg en wederzijdse prestatieafspraken meer centraal kwamen te staan. De commissie DekkerGemeenten en corporaties; de vrijblijvendheid voorbij, Wederkerig en verplichtend. Rapport van de VNG-adviescommissie Relatie gemeenten en woningcorporaties, april 2013 concludeerde in 2013 terecht dat de uitwerking in de praktijk te wensen over laat. Vaak ontbreken prestatieafspraken. Zijn deze er wel, dan worden de financiële mogelijkheden van de corporatie niet in acht genomen of hebben de afspraken slechts betrekking op deelgebieden. Verder loopt het proces om te komen tot prestatieafspraken niet parallel met het begrotingsproces van corporaties. Over het algemeen kan worden gesteld dat de relatie te vrijblijvend is.

Daarbij is het overigens van belang te melden dat in 2013 een zeer ruime meerderheid van zowel gemeenten als corporaties aangaf tevreden te zijn over de onderlinge relatie en samenwerking. Slechts 6 procent van de gemeenten en 2 procent van de corporaties geeft aan dat de verhoudingen niet goed zijnAanbiedingsbrief Analyse Prestatieafspraken 2013, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, november 2013.

Ondanks deze tevredenheid bestaat zowel bij Rijksoverheid als op lokaal niveau de behoefte om de institutionele context van de relatie aan te scherpen, en daarmee meer grip te creëren op de activiteiten van woningcorporaties.

Herziene Woningwet: grotere rol gemeenten
In de herziene Woningwet, die naar verwachting 1 januari 2015 van kracht wordt, is dan ook een grotere rol voor gemeenten voorzien. Directe aansturing van corporaties zoals in het regeerakkoord werd benoemd is niet aan de orde. Gemeenten dienen wel een actievere rol te spelen en op veel punten wordt de zienswijze van gemeenten gevraagd. Corporaties worden geacht een bijdrage te leveren aan de gemeentelijke volkshuisvestelijke opgave. Dit moet tot uiting komen in controleerbare en bindende prestatieafspraken. Voorwaarden daarbij is wel dat gemeenten een regionaal afgestemd volkshuisvestelijk beleid hebben. In de wet staan voor een dergelijk beleid echter geen voorschriften. Als de gemeente geen beleid heeft op dit gebied, is de corporatie niet verplicht de gemeente uit te nodigen tot het maken van afspraken.

Voor veel gemeenten ligt op het gebied van het volkshuisvestelijk beleid nog een aanzienlijke uitdaging. De uitwerking daarvan moet voldoende concreet zijn voor corporaties om ‘hun aanbod’ te bepalen. Hoe ontwikkelt de woningvraag binnen de verschillende marktsegmenten zich in onze gemeente, hoe verhoudt zich dat tot de huidige voorraad, wat moet de kernvoorraad aan sociale huurwoningen zijn, welke transformaties binnen de woningvoorraad zijn noodzakelijk, welke rol hebben we daarbij voor verschillende partijen voor ogen en welke rol spelen we daar als gemeente zelf bij? Deze en andere vragen moeten concreet – zowel in kwalitatieve als kwantitatieve zin – worden beantwoord.

De verplichting tot harde resultaatverplichtingen voor corporaties is overigens niet in de herziene Woningwet opgenomen. Wel kan een gemeente, indien een corporatie niet aan de gemaakte afspraken voldoet, een beroep doen op de geschilbeslechtingprocedure bij de minister.

Zienswijze gemeenten
De betrokkenheid van gemeenten bij corporaties beperkt zich niet tot de prestatieafspraken. De wet verplicht corporaties op verschillende punten van te voeren beleid goedkeuring van de minister te vragen. Bij de beoordeling daarvan betrekt de minister in veel gevallen de zienswijze van de gemeente. Dit is bijvoorbeeld aan de orde bij het plan voor de splitsing van hun DAEBDiensten van Algemeen Economisch Belang. Dit zijn activiteiten die corporatie met staatssteun mogen uitvoeren. Het betreft voor corporaties vooral activiteiten op het gebied van sociale huur en daaraan verbonden maatschappelijk vastgoed. Alle overige activiteiten zijn te typeren als niet-DAEB en dienen zonder staatssteun te worden ontplooid en niet-DAEB activiteiten dat corporaties voor 1 januari 2016 moeten indienen. Ook bij ministeriële goedkeuring van de verkoop van woningen wordt de zienswijze van de gemeente betrokken. Hetzelfde geldt voor een mogelijke splitsing of fusie van een corporatie.

Ook hier geldt dat een gemeente op deze punten alleen een zienswijze kan afgeven als het zelf beschikt over een uitgewerkt volkshuisvestelijk beleid. Waar moet men het voorgestelde beleid van de corporatie anders aan toetsen?

Bepalende rol niet-DAEB activiteiten
In de toekomst wil de minister niet-DAEB activiteiten primair overlaten aan ‘de markt’. Nieuwe niet-DAEB investeringen door corporaties worden dan ook alleen toegestaan als de gemeente deze noodzakelijk acht en er geen commerciële aanbieders bereid zijn deze tegen dezelfde condities op zich te nemen. Vervolgens moet de corporatie deze activiteit onder marktconforme condities uitvoeren. De gemeente is verantwoordelijk voor de toets of commerciële partijen eventueel bereid zijn om deze activiteit uit te voeren. De minister geeft uiteindelijk toestemming aan een corporatie voor het uitvoeren van een niet-DAEB activiteit.

Bij de aanvraag voor de goedkeuring van een niet-DAEB activiteit door een corporatie hoort ook een verklaring van de gemeente. Hieruit moet duidelijk worden dat:

• de gemeente de investering conform het volkshuisvestelijk beleid noodzakelijk acht;
• de gemeente door middel van een markt- toets is nagegaan dat andere partijen geen interesse hebben in de uitvoering;
• de gemeente alle partijen dezelfde informatie heeft verstrekt en geen informatie heeft verstrekt aan partijen indien deze daarmee een voordeel behalen ten opzichte van andere partijen;
• indien de oorspronkelijke voorwaarden significant zijn gewijzigd, deze opnieuw bekend zijn gemaakt aan alle partijen.

Naast een juiste inhoudelijke volkshuisvestelijke beoordeling vraagt dit tevens een zorgvuldige procedure. Marktpartijen zien anders mogelijk redenen om bezwaar aan te tekenen. De gehele procedure lijkt ook de nodige bureaucratie met zich mee te brengen.

Verder zal ook voor de financiering van de niet-DAEB activiteit een mogelijk beroep worden gedaan op de gemeente. Het feit dat de corporatie de activiteit onder marktconforme omstandigheden moet uitvoeren, maar het project een dusdanig rendement heeft dat marktpartijen niet geïnteresseerd zijn, heeft een tegenstrijdigheid in zich. Financiering van een dergelijk project zal dan ook geen vanzelfsprekendheid zijn. Een gemeente kan in dat geval besluiten een rol te spelen bij de financiering om deze alsnog mogelijk te maken – bijvoorbeeld met het afgeven van een garantie. Dat kan overigens alleen als dat zodanig wordt vormgegeven, dat er geen sprake is van staatssteun. Het aanbod van een garantstelling moet daarbij ook aan marktpartijen worden gedaan.

Informatievoorziening richting gemeenten
Om de (beoogde) rol richting de corporatie goed in te kunnen vullen, moet een gemeente beschikken over voldoende informatie ten aanzien van de corporatie. Zo hebben gemeenten onder meer recht op:

• een meerjarig overzicht van de voorgenomen investeringen van corporatie in de gemeente;
• afschrift van het oordeel van de financiële toezichthouder;
• informatie over de achtervangpositie van de gemeenteBegin 2014 hebben het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) aanvullende afspraken gemaakt over de informatievoorziening richting gemeenten;
• volkshuisvestingsverslag, waaruit blijkt welke bijdrage de corporatie heeft geleverd aan het lokale volkshuisvestingsbeleid.

In de herziene Woningwet is niet alleen vastgelegd welke informatie de gemeente moet ontvangen. Ook is daarin bepaald op welk moment gemeenten deze informatie moeten ontvangen. Zo worden corporaties met de invoering van de wet bijvoorbeeld verplicht informatie over voorgenomen investeringen per 1 juli te verstrekken in plaats van de huidige deadline van1 november. Hiermee wordt het planningsproces voor prestatieafspraken beter afgestemd op het begrotingsproces van zowel corporaties als gemeenten.

De eerder genoemde commissie Dekker pleitte voor een wettelijke verplichting tot het verstrekken van de investeringscapaciteit van een corporatie aan de betrokken gemeente(n). Hiermee zouden gemeenten inzicht krijgen in de eventuele extra investeringsmogelijkheden van corporaties. Dit is als zodanig niet opgenomen in de herziene Woningwet. Wel krijgen gemeenten in algemene zin de mogelijk- heid om extra noodzakelijke informatie op te vragen.

Het ontvangen van deze informatie is voor gemeenten echter slechts een eerste stap. De interpretatie van deze gegevens en de inbedding in het proces van totstandkoming van afspraken met de betreffende woningcorporaties dienen daarop te volgen.

Bewuster van de financiële relatie
Het overgrote deel van de leningen van woningcorporaties betreft leningen onder borging van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Hierdoor kunnen corporaties noodzakelijke volkshuisvestelijke investeringen oppakken, die onder marktomstandigheden niet kunnen worden gerealiseerd. De overheid (gemeenten en het Rijk) treedt binnen dit garantiestelsel op als achtervang in de borgstelling. Deze achterborgstelling betekent dat gemeenten en Rijk bereid zijn renteloze leningen te verstrekken aan het WSW, als het garantievermogen van het WSW en de bijdrage die deelnemende corporaties vanwege de onderlinge garantstelling moeten leveren, onvoldoende blijkt. Het aanspreken van het garantievermogen van het WSW is overigens nog nooit aan de orde geweest.

De problematiek bij Vestia, zoals deze zich in 2012 manifesteerde, heeft gemeenten bewuster gemaakt van deze financiële relatie. Hoewel diverse onderzoeken aantonen dat de risico’s voor gemeenten in de achtervang beperkt zijnHerstel van vertrouwen, Rapport van de VNG-commissie Gemeentelijke achter- vang in de corporatiesector, september 2012 Risicoregelingen in Beeld, Rapport van de Commissie Risicoregelingen, september 2013, is het wel van belang dat gemeenten zich hiervan bewust zijn. Enerzijds moeten gemeenten kunnen vertrouwen op voldoende beheersing van de risico’s binnen het garantiestelsel. Anderzijds moet een gemeente weten dat hun achtervangpositie daadwerkelijk ten dienste staat van de volkshuisvestelijke investeringen binnen de eigen gemeente. De VNG-commissie Vermeulen concludeerde onder andere dat op deze punten de informatievoorziening richting gemeenten onvoldoende is. Met de afspraken die het WSW en de VNG onlangs hebben gemaakt over informatieoverdracht naar gemeenten, wordt invulling gegeven aan deze behoefte

Meer aandacht volkshuisvestelijk beleid
Met de herziene Woningwet is de wettelijke positie van gemeenten in het stelsel beter verankerd. Dit op zich zal de relatie tussen gemeenten en woningcorporaties niet verbeteren of professionaliseren. Mogelijk ligt zelfs een verdere bureaucratisering op de loer. De basis voor een professionele relatie ligt vooral in een concreet, realistisch en breed gedragen gemeentelijk volkshuisvestelijk beleid. Deze dient als uitgangspunt voor de afspraken die gemeenten en corporaties maken. Daarbij dient meer dan in het verleden rekening te worden gehouden met de financiële mogelijkheden van corporaties en de wijze waarop de gemeente de financiële relatie met de corporatie wil vormgeven. De wettelijke kaders zijn neergelegd, nu komt het aan op de praktijk!