Paragraaf weerstandsvermogen van provincies - I

Door: Peter B. Boorsma

26-04-2021

Bijna 25 jaar geleden werd door Binnenlandse Zaken de risicoparagraaf voorgeschreven, voor gemeenten en provincies. Uiteraard werd het voorschrift opgevolgd, maar de toepassing werd een verplicht nummer¹. In de loop van de jaren negentig heb ik met Geert Haisma een (niet officieel gepubliceerd) artikel² geschreven over het onderwerp.

Hierop heeft Binnenlandse Zaken de verplichte paragraaf over risicomanagement veranderd in de paragraaf Weerstandsvermogen en Risicomanagement. Die was overigens ook voorgeschreven voor provincies en waterschappen. Naast waardering voor het ook internationale pionierswerk is verbetering op enkele punten mogelijk en nodig.

Conclusies paragraaf weerstandsvermogen in gemeenten

Vorig najaar heb ik een kritische evaluatie³ geschreven over de paragraaf weerstandsvermogen in gemeenten, die in 4 afleveringen is gepubliceerd in BNG Magazine. Hieruit kwamen de volgende conclusies:

Het BBV schrijft voor dat de weerstandsparagraaf (WP) geen aandacht schenkt aan risico’s welke gedekt zijn door een verzekeringof voorziening en risico’s (R’s) welke niet substantieel zijn, de zogenaamde reguliere risico’s. De kritiek is dat door die groepen risico’s buiten de WP te houden, er geen sprake kan zijn van integraal risicomanagement (RM)⁴.
Het BBV schrijft voor dat in de WP aandacht wordt geschonken aan het beleid terzake. Kritiek: er is toch ook beleid nodig inzake de risico’s welke buiten de WP vallen?
De aandacht die aan het beleid, de maatregelen, wordt gegeven is in enkele gemeenten interessant, maar in meer gemeenten uiterst summier.
Het weerstandsvermogen (WV) is gedefinieerd als de verhouding tussen de beschikbare weerstandscapaciteit (BWC) en de nodige WC (NWC). Kritiek: In de praktijk worden de begrippen WV en WC verhaspeld of verwisseld: te begrijpen omdat het woord vermogen ook de betekenis capaciteit heeft.
De beschikbare of aanwezige WC omvat de algemene reserve, het vrije deel van de stille reserve, de onbenutte belastingcapaciteit, de vrije begrotingsruimte, de post Onvoorzien. Hier worden balansposten (passiva) opgeteld bij begrotings- of exploitatieposten. Kritiek: De indruk wordt gewekt dat de reserves beschikbare middelen zijn: zo wordt het in erg veel, zo niet alle bestudeerde WP’s van gemeenten (en provincies zo zal hierna blijken) ook benoemd, ten onrechte. Die passiva zijn allen geïnvesteerd, belegd, in de actiefposten. De conclusie dringt zich dus op: de huidige benadering geeft een onjuist beeld van het WV?!
Als het WV wordt benaderd vanuit o.a. de reserves, dan rijst de vraag waarom geen aandacht wordt geschonken aan de schulden, en daarna aan de solvabiliteit. Een jaar na dat artikel van 2014 heeft Binnenlandse Zaken de WP veranderd. Er is een verplichting toegevoegd: de gemeente (en de provincie, en het waterschap) moet 6 (niet 5: 1a, 1b, 2 t/m/ 5) Financiële Kengetallen (FKG) toevoegen waarmee een beeld kan worden gevormd van de financiële positie van de gemeente. Drie zijn relevant voor de schuldpositie: netto schuldquote, idem gecorrigeerd voor verstrekte leningen, en solvabiliteit.
Kritiek: Vanuit de kritiek op de behandeling van de reserves als beschikbare middelen vloeit voort de noodzaak om ook de liquiditeit in de WP te betrekken. Daar wordt geen aandacht aan geschonken.
BBV meldt dat de WP niet alleen de risico’s benoemt maar ook de kansen. In de praktijk wordt daar hooguit een oppervlakkige opmerking over gemaakt. De nadruk ligt op de financiële risico’s, en daarbij hoort een behoudende opstelling.
De veronderstelling is geopperd door Boorsma, dat grensgemeenten wat de benoeming van mogelijke risico’s uit het aangrenzende buitenland betreft, met de rug tegen de muur staat. Noch in de 22 benaderde gemeenten voor een schriftelijke enquête noch in de onderzochte weerstandsparagrafen van deze gemeenten is een risico van buiten genoemd. Conclusie: óf er doen zich geen risico’s afkomstig uit buitenland voor in de onderzochte jaren óf er hebben zich in het verleden dergelijke risico’s voorgedaan óf dossieronderzoek is nodig om een beter beeld te krijgen.

Wie schrijft de WP?

In de praktijk zijn verschillende functionarissen betrokken bij de opstelling van de (vierjaarlijkse) Nota en van de jaarlijkse WP: financieel medewerker, concern controller (CC), een gedeputeerde, het college van GS. In het eerder genoemde artikel worden drie volgende manieren behandeld, waarbij de praktijk nog weer andere manieren kan laten zien.

a. 'Opzij'

b. 'Van onder op'

c. 'Van boven af'

Waarschijnlijk is de praktijk min of meer conform dit derde model. In de provincies die informatie hebben verschaft, is een praktijk te zien die het meeste lijkt op model c: de programmamanagers stellen zelf de departementale lijst met risico’s, met kans en effect op, en geven dat door aan de concern controller. ‘Ieder is een risicomanager.’ De programmamanagers beheersen zelf de risico’s van het eigen departement. Hoewel die praktijk veel voordelen kent, rijst de vraag of deze praktijk met tientallen programmamanagers te verenigen is met een integraal RM.

Er is de praktijk dat de paragraaf wordt geschreven door een team van business controllers, concern controller, afdeling Financiën. Een aparte functionaris risicomanager is niet altijd aanwezig, de figuur van een coördinator weerstandsvermogen komt voor.

Doel /Beleid/Begrippen

De praktijk. Eens in de 4 of 5 jaar wordt een Nota gepresenteerd. Deze Nota is in dit onderzoek niet bestudeerd. ’The proof of the pudding is in the eating…’: Wat is de concretisering van mooie verhalen uit de Nota? Dat is de jaarlijkse WP, die wordt gepresenteerd als verplichte paragraaf, in de Begroting en de Rekening. De WP is een nadere specificatie van de Nota, waarbij de afzonderlijke risico’s op een rij worden gezet, waarbij wijzigingen worden benoemd, en waarbij de Aanwezige Weerstandscapaciteit (AWC), de Nodige WC (NWC) en het Weerstandsvermogen (WV) worden gepresenteerd, al of niet met meerjarenramingen.

Juist omdat de WP een middel is om de risico’s te beheersen, zouden in jaar t de gepresenteerde risico’s kunnen (moeten) worden geconfronteerd met de realisatie in t-1: welk risico is gerealiseerd, en met welke schade? Dat wordt in een enkele provincie, Groningen, getoond.

Zeeland: ‘riskeer, beheers en realiseer meer’

Zeeland begint met een motto voor het RM: 'riskeer, beheers en realiseer meer’. Mooi, maar de nadere uitwerking is mager. Utrecht schrijft in de aanvang ‘Wat willen we bereiken’ dat de provincie nadrukkelijk door actieve participatie kan bijdragen aan de uitvoering of versnelling van ‘grote projecten van maatschappelijk belang.’ Ook Zeeland noemt RM een belangrijk middel om de doelen te bereiken. Noord-Brabant begint met het doel: ‘Brabant is een ondernemende provincie. Om kansen te benutten is een bepaalde mate van risicobereidheid nodig.’ Ja, maar opvallend is dat de meeste provincies in de WP de kansen (bijna) geen aandacht geven. Ook Drenthe geeft in de WP een goede inleiding. Flevoland evenzo. In een enkele provincie worden bij de risico’s ook de beheersmaatregelen in beeld gebracht conform BBV.

Utrecht stelt dat risicomanagement een steeds belangrijker plaats inneemt binnen de beleidsuitvoering. ‘Als onderdeel .. zorgen we voor voldoende reserves om de voorziene en onvoorziene risico’s met financieel gevolg op te vangen.’ Utrecht begint de WP overigens met een formulering die niet geheel correct is: ‘Het weerstandsvermogen is de mate waarin de Provincie Utrecht in staat is om op langere termijn aan haar verplichtingen te voldoen …’ Het WV is de verhouding tussen beschikbare weerstandscapaciteit en de nodige weerstandscapaciteit. De NWC is niet gelijk aan de langetermijnverplichtingen. Daarna schrijft Utrecht ‘de hoogte van de reserve weerstandsvermogen’: het WV is geen reserve.

Geen doel; maar wat is dan het kompas?

Het is geen standaard in provincieland om hier een doel te noemen. Maar wat is dan het kompas? Welke provincie noemt geen doel of beleid, valt met de deur in huis? Friesland begint met een behandeling van de onderdelen en geeft niet het doel van een WP en van risicomanagement aan. Limburg opent met een tabel ‘Beslag op weerstandsvermogen’. Daarna volgt een gedetailleerde uiteenzetting van beleid met een definitie van RM en een definitie van risico. Boeiend is vooral de opsomming van (9) maatregelen die de afgelopen jaren zijn ingevoerd. Deze paragraaf wordt afgesloten met de opmerking dat een meer centrale regie nodig is op de verschillende initiatieven, waartoe een concernbreed control-raamwerk is opgesteld van maatregelen die de afgelopen jaren zijn ingevoerd. Het is een boeiende aanpak ‘Het .. moet leiden tot een verbeterd risicobewustzijn binnen de organisatie en een integraal periodiek inzicht in risicobeheersing.’ Afgezien van het feit dat de WP in Limburg niet begint met beleid, maar met dat beslag op weerstandsvermogen (lees: weerstandscapaciteit) een fraaie opzet.

Het lijkt zinnig om een onderscheid te maken tussen de beleidsdoelen enerzijds en de concrete doelen van het RM zelf anderzijds. Maar dit geldt natuurlijk voor alle provincies. Zeeland noemt op het niveau van RM zelf ‘bestuurlijke kaders’. Hoewel de bestuurlijke kaders belangrijke delen of aspecten van de WP zijn, is daarmee de impact op de beleidsdoelen niet benoemd.

Veel zo niet alle noemen de bereidheid om risico’s te dragen.

Wordt risicobereidheid geconcretiseerd?

Gelderland kiest voor een actief RM beleid ‘en gaat uit van verantwoord risico nemen’. Overijssel concretiseert dat door voor de ratio WV een minimaal acceptabel niveau van 1,4 te noemen. Dat lijkt overigens niet zo risicobereid: 1,1 is al meer risicobereid! Noord-Holland formuleert als volgt: ‘het berekenen van de ongedekte risico’s via een simulatiemethode, rekening houdend met de gekozen risicobereidheid’ (goed). En dan: 'Het minimaal aan te houden weerstandsvermogen bedraagt één. ‘Drenthe wil een bijdrage leveren aan maatschappelijke doelen via garanties en leningen. Dat creëert risico’s waarvoor de ‘Reserve opvang revolverend financieren’ is gecreëerd. ‘Een kader voor risicobereidheid is .. in ontwikkeling.’ Er wordt geïnvesteerd in opleiding van risicoadviseurs en project- en beleidsmedewerkers.

In 2019 is gewerkt aan verbreding van het risicobewustzijn, koppeling tussen risico’s en P&C-producten, onder andere om de effecten te zien ‘op kasritmes en financiële prognoses’. Een boeiende ontwikkeling. Limburg stelt: ‘Van belang is de hoeveelheid risico’s die de provincie wil nemen en de hoogte van de reserve weerstandsvermogen.’ (Het gaat toch niet om het numerieke aantal risico’s?) De provincie neemt niet altijd risico’s: sommige risico’s worden opgedrongen, door het Rijk of de natuur, of Europese regelgeving, en bij andere risico’s kan de provincie op verschillende manieren met risico’s omgaan, nemen (accepteren) is een mogelijkheid.

Welke provincies noemen kansen?

Noord-Brabant merkt op dat zich steeds meer zaken afspelen op een open markt. Ook Noord-Holland en Utrecht noemen kansen.

De omgang met risico’s en kansen wordt in belangrijke mate bepaald door de cultuur in de organisatie.

Welke provincie noemt cultuur?

Door Drenthe wordt er op gewezen ‘dat RM een belangrijk cultuurelement heeft! En de WP wijst er op dat het van groot belang is dat het RM wordt gedragen door alle partijen.’ Andere provincies noemen cultuur in de organisatie niet.

Welke provincie formuleert normen?

Flevoland: ‘Indien de weerstandsratio langdurig hoger is dan de bovengrens van 2,2 wordt deze afgeroomd naar 2,0.’ Hoe stelt Flevoland zich dat zogenaamde afromen voor? Bandbreedte voor ‘weerstandsratio’ in Flevoland: tussen 1,1 en 2,0. Friesland: Alleen risico’s groter dan €45.000 worden in het risicoprofiel opgenomen. Noord-Brabant: Bandbreedte acceptabele ratio WV: 0,75 tot 1,25. Noord-Holland: In de Monte Carlo methode wordt uitgegaan van 99% zekerheid. Utrecht: Reserve weerstandsvermogen groter dan 1. Zeeland: Ratio WV minimaal 1,5, ratio Algemene reserve 1,0.

Welke provincie biedt aandacht voor niet-financiële risico’s (schade voor imago, voor milieu, voor burgers, etc.) als onderdeel van de WP?

Utrecht enigszins in paragraaf 3.2.2 . Bij de 10 genoemde risico’s wordt bij elk risico als gevolg ‘Financieel’ genoemd, in 2 gevallen wordt naast financieel een korte toelichting gegeven, en wordt bij 1 risico van de 10 naast een financieel gevolg ook imagoschade genoemd. Drenthe wil rapporteren aan het management of PS over financiële en niet-financiële R’s. Flevoland: ‘Ook niet-financiële risico’s (gekwantificeerd) kunnen een onderdeel vormen’ van de WP.

Welke provincies wijzen op verschillende manieren om met risico’s om te gaan?

Noord Holland: ‘Het bewust verminderen, delen, vermijden of accepteren van risico’s leidt tot het ‘in control-zijn van de organisatie.’ Juist! Meer provincies wijzen soms naar de maatregelen, maar de aandacht is bijna steeds mondjesmaat.

Integraal RM houdt in dat alle risico’s in het RM worden betrokken, ook de R’s gedekt door een verzekering of voorziening of anderszins en ook de reguliere R’s. BBV schrijft voor dat reguliere risico’s niet worden behandeld in de WP en evenmin de R’s gedekt door een verzekering of voorziening. Maar is de verzekering of voorziening op het juiste niveau? Is de verzekeringspremie niet te hoog? Is de dekking voldoende?

Welke provincies doen een aanzet tot integraal RM?

Door:

Monitoren van wijzigingen op de risico’s ten opzichte van de Jaarrekening 2018: Noord-Holland; Flevoland ‘had in 2019 te maken met een zich realiserend risico. Daardoor aangespoord is de opzet van het beleid gewijzigd.’
Inventariseren van risico’s kleiner dan € X miljoen en deze betrekken bij het bepalen van het weerstandsvermogen: Noord-Holland (grens: € 2 mln.); elders: beperking tot R’s met een bruto-effect van € 100.000 of meer.
Welke beleids- of beheersmaatregelen worden voorzien per risico?: Drenthe noemt het belang van noemen van beheersmaatregelen: is goed maar welke aandacht volgt? En: ‘Tevens hebben wij een risicoreserve gevormd.’ Weer geldt dan: hoe is die passiefpost aangewend in de activa? Dus hoe liquide te maken?
Welke provincie betrekt de verzekeringsportefeuille in de WP? (Risico’s van onder-of oververzekering, van te hoge poliskosten): Géén.
Welke provincie presenteert de beleidslijnen ten aanzien van de WC als zich een risico voordoet?: Noord-Holland:
PS worden geïnformeerd over het zich voordoen van een R, incl. de achtergronden;
GS stellen voor het risicobedrag ten laste van de algemene reserve te brengen als zich geen andere dekkingsmogelijkheden voordoen;
Als de algemene reserve hierdoor niet meer toereikend is, formuleren GS een bezuinigingsvoorstel;
De WC moet weer op peil worden gebracht. Als de BWC niet meer aan de norm voldoet, wordt een hertstelplan aan PS voorgesteld.

Transparantie, wendbaarheid en flexibiliteit vergroten

Zuid-Holland wil een duidelijke relatie leggen tussen risico’s, risicobeheersing en de benodigde risicobuffers. Het gaat er daarbij om 'de transparantie, wendbaarheid en flexibiliteit te vergroten.'

Zuid-Holland werkt aan verdere ontwikkeling en heeft vier ontwikkelstappen benoemd:

1. (Afspraken)kaders

2. Stuurinformatie

3. Verbreding van het risicobewustzijn

4. Koppeling tussen risico’s en de P&C producten.

Met name de twee laatste stappen worden toegejuicht. Het beleid wordt behoedzaam genoemd, met een gewenst weerstandsvermogen groter dan 2.

Fraai is dat in de huidige benadering, indien een risico zich werkelijk voordoet, 4 stappen worden gezet:

a. Eerst wordt gezocht naar een niet-financiële oplossing zoals bijstellen van scope/tijdspad.
b. Dan wordt voorzien uit reserveringen voor (project)risico, onvoorzien en onzekerheidsreserves.
c. Als die niet toereikend zijn wordt geput uit programmareserves indien daar geen juridisch afdwingbare verplichtingen tegen over staan.
d. Als laatste een voorstel doen aan PS: bij incidenteel risico dekken uit algemene reserve, bij structureel risico dekken uit structurele ruimte in het betreffende programma.

Drenthe onderkent als provinciaal RM beleid 5 stappen in de dekking van een R:

Opvang binnen het eigen programma
Middelen binnen de begroting
Post voor onvoorziene uitgaven
Algemene reserve
Risicoreserve.

Welke aandacht geeft de provincie aan verantwoording?

Interessant is de ontwikkeling door Drenthe van een ‘dashboard risicomanagement’ In enkele zinnen wordt een vergezicht geschetst: criteria die aan geven bij welke omvang van een risico (financieel dan wel op gebied van veiligheid, imago, etc.) het management dan wel het bestuur geïnformeerd dient te worden.

Verwarring over begrippen:

Risicoprofiel: gebruikelijk stelt deze het totaal van de geschatte financiële gevolgen van de R’s. Het gaat dan meestal om het totaal gecorrigeerd voor het niet simultaan optreden van alle risico’s.
In de provinciale praktijk zijn verwarrende teksten: Gelderland schrijft: ‘Het risicoprofiel vormt de basis voor de inschatting van de risico’s waarvoor we geen specifieke financiële voorziening hebben getroffen.’ Het profiel vormt niet de basis voor de inschatting maar is het totaalbedrag dat geschat wordt etc.
Weerstandsvermogen: regelmatig verward met weerstandscapaciteit. In Groningen bijvoorbeeld worden vermogen en capaciteit door elkaar gehusseld. Groningen spreekt over het benodigde weerstandsvermogen, i.p.v. capaciteit. Gelderland schrijft: ‘Het vermogen om de financiële gevolgen …. op te vangen noemen we het weerstandsvermogen.’ Flevoland spreekt over weerstandsratio: i.p.v. de ratio Weerstandsvermogen.
Monte Carlo-simulatie. Veel provincies gaan bij deze techniek uit van een zekerheidpercentage van 90%.: Zeeland schrijft ‘hoe hoger het zekerheidspercentage hoe hoger de berekende risicobuffer zal zijn.’ Dit is onjuist: hoe hoger het zekerheidspercentage, des te kleiner de risicobereidheid zal zijn en des te hoger de nodige risicobuffer moet zijn. Dus Zeeland bedoelt: hoe hoger de nodige risicobuffer moet zijn.

Limburg opent met een tabel 'Beslag op weerstandsvermogen'. Voor respectievelijk de beschikbare weerstandscapaciteit (A), het (gewogen) risico (B), het surplus weerstandsvermogen (C) , en het beslag op weerstandsvermogen (D) wordt aangegeven Incidenteel, Structureel, Totaal per 1-1-2020 en 1-1-2019. Wat bijzonder en voor discussie vatbaar is: A-B=C en D = B : (A/100) %. Normaal is de benadering: beschikbare weerstandscapaciteit A : benodigde weerstandscapaciteit (C) = ratio. Limburg geeft definities van RM en van R, Interessant is de opsomming van maatregelen die de afgelopen jaren zijn ingevoerd 'op het gebied van risicopreventie en -signalering om het risicobewustzijn binnen de organisatie te stimuleren'. Er is een concernbreed control-raamwerk opgesteld. In 2020 zal een verdere impuls worden gegeven. In de rekening kan worden nagegaan in hoeverre dat is verbeterd.

Flevoland formuleert enkele interessante uitgangspunten:

Een classificatieschema met een puntsschaal
Financiële gevolgen inschatten en niet meer maximeren (Dat was een verwarring van normatieve en positieve (feitelijke) ramingen.
‘Structurele risico’s kennen een vermenigvuldigingsfactor van 3. Er moet voldoende incidentele WC zijn om de structurele risico’s die zich voordoen gedurende 3 jaar op te vangen.’

Bijzonder is dat Groningen zowel bij de nodige als beschikbare weerstandscapaciteit uitgaat van incidentele capaciteit! Dit wordt in de WP niet uitgelegd.

Worden de risico’s gekoppeld aan het beleidsprogramma?

In de gemeentelijke WP is zo’n koppeling aan een beleidsprogramma of een aspect van de bedrijfsvoering veel voorkomend, ook wel de koppeling met de verantwoordelijke wethouder.

Bij de provincies komt een koppeling met de portefeuillehouder niet voor, en met het programma (of doel, of kerntaak):

Nee; bij Flevoland, Drenthe, Gelderland, Groningen Noord-Brabant, Utrecht, Zeeland.
Ja; bij Friesland, Limburg, Noord-Holland, Zuid-Holland, Overijssel.

[1]Zie Peter B. Boorsma, Geert Haisma en Yvonne Moolenaar (2003), Gemeentelijk Risicomanagement… een empirisch onderzoek.(niet gepubliceerd. Opgenomen in bibliotheek van PRIMO.

[2] Peter B. Boorsma en Geert Haisma (2014) De weerstandsparagraaf is aan herziening toe, in B&G, en opgenomen in Bibliotheek van PRIMO, 2018.

[3] Peter B. Boorsma (2020) De paragraaf Weerstandsvermogen van gemeenten: Enkele kritische notities, in B&G, 4 afl. Ook opgenomen in FAMO.

[4] Men kan de vraag stellen waarom een integraal risicomanagement beter is. Voor auteur dezes een norm waarover een discussie misschien de moeite waard is.

[5] Voor een eerste publicatie hierover, zie P.B.Boorsma (1983) Financieel management in Gemeenten. Hfd 5: blz. 46-64. Daar worden meerdere determinanten van weerstandsvermogens genoemd zonder die op te tellen.

Trefwoorden:

Op de hoogte blijven van de nieuwste artikelen?

Abonneer u op BNG Magazine via onderstaande knop.

Wilt u zelf een artikel aanbieden?

Stuur uw artikel naar de redactie van BNG Magazine en wij nemen vervolgens contact met u op.