Systematiek gemeentefonds kan nog jaren mee

Het is al weer twintig jaar geleden dat de huidige systematiek voor de verdeling van het gemeentefonds werd ontwikkeld. Daarmee heeft die systematiek het langer uitgehouden dan die van de Financiële-verhoudingswet 1984, die na dertien jaar al door de huidige Financiële-verhoudingswet werd vervangen. In dat licht hoeft het geen verbazing te wekken dat de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) in een recent adviesRfv, Groot onderhoud gemeentefonds 2016, 1 mei 2015schrijft dat ‘de huidige methodiek om een kostengeoriënteerde verdeling van het gemeentefonds te ontwikkelen, zijn grenzen bereikt heeft’.

De Rfv constateerde al eerder dat de bestuurlijke ontwikkelingen zoals de drie decentralisaties, de gevolgen van de schaalvergroting en bestuurlijke samenwerking fundamentele keuzes ten aanzien van het gemeentefonds noodzakelijk makenRfv, Advies groot onderhoud gemeentefonds 2015 en 2016, 14 april 2014.Het is echter niet erg duidelijk wat je je daarbij voor moet stellen. Concreet gaan de adviezen alleen over de verrekening van de eigen inkomsten van gemeenten. Maar daarbij verwijt de Rfv het kabinet toch meer de oorspronkelijke uitgangspunten te hebben losgelaten, dan dat men probeert nieuwe wegen in te slaan.

Derde aspiratieniveau
Die uitgangspunten liggen in het zogenoemde derde aspiratieniveau, zoals dat ruim dertig jaar geleden door Goedhart werd geformuleerd. Dat wil zeggen: volledige egalisatie tussen gemeenten van de voorzieningencapaciteitC. Goedhart, ‘Een theoretisch kader voor inkomstenverwerving door lagere overheden’, in N.C.M. van Niekerk (red.) Macht en middelen in de verhouding Rijk–lagere overheden, Den Haag 1982, Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven.

Aan de ene kant betekent dat een maximale solidariteit tussen gemeenten, waarbij het voorzieningenniveau dat gemeenten kunnen realiseren onafhankelijk is van de welstand van de burgers. Gemeentenworden wel gecompenseerd voor objectieve omstandigheden die 't realiseren van een bepaald voorzieningenniveau duurder maken.

Aan de andere kant betekent het maximale autonomie: gemeenten zijn vrij in de besteding van het geld dat ze uit het gemeentefonds ontvangen, maar ook om extra middelen te verwerven door de belastingtarieven te verhogen. Nu de Rfv een fundamentele herijking van het gemeentefonds noodzakelijk acht, zou je verwachten dat men ook het derde aspiratieniveau ter discussie zou stellen.

Dat doet men echter nadrukkelijk niet, en als sociaal-democraat ben ik daar blij om. Maar vanzelfsprekend is het niet. De solidariteit die in het stelsel besloten ligt, staat in allerlei sectoren van de samenleving onder druk, of het nu gaat om de kosten van de gezondheidszorg of de voorzieningen voor mensen die hun baan kwijt zijn. Alom hoort men de roep om ‘hervormingen’ en daarom zou een pleidooi om gemeenten meer afhankelijk te maken van eigen inkomsten zonder dat er vervening plaatsvindt, goed passen bij de tijdgeest.

Wat ook onder druk staat is de legitimiteit van de gemeente. Ondanks de decentrali- saties en de pretenties van de gemeenten als ‘eerste overheid’ te fungeren, zie je de binding van de burger aan zijn gemeente afnemen. Steeds meer mensen werken in een andere gemeente dan ze wonen. Het herindelingsbeleid leidt tot steeds meer meerkernige gemeenten, waarbij de binding die mensen van nature met hun woonplaats hebben niet overgaat op de nieuwe gemeente.

De taak van de gemeente verschuift van het instandhouden van collectieve voorzieningen voor een bepaalde woongemeenschap naar het verschaffen van individuele (zorg)voorzieningen binnen een tamelijk willekeurig gekozen administratief territoir. De omvang daarvan is meer op doelmatigheidsoverwegingen gebaseerd dan op maatschappelijke samenhang. Dat gaat samen met een afnemende belangstelling voor de lokale pers, die daarmee ook weer minder in staat is adequaat verslag te doen van wat zich in de gemeentepolitiek afspeelt.

Wil je zicht krijgen hoe jouw gemeente de decentralisaties uitvoert, dan moet je het geluk hebben dat Nieuwsuur aandacht schenkt aan jouw gemeente. Naarmate mensen minder geïnformeerd zijn, neemt ook de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen af.

Merkwaardige paradox
We zien hier een merkwaardige paradox: het gemeentebestuur krijgt steeds meer over ons te zeggen, maar we kennen die bestuurders steeds minder. Hetzelfde geldt op Europees niveau, waar het niet lukt om het parlement in te bedden in een breed publiek debat. Er is ook geen Europese partijvorming, en het experiment met de ‘Spitzenkandidaten’ heeft daar ook geen bijdrage aan geleverd.

Net als gemeenteraadsverkiezingen zijn Europese verkiezingen tweede-orde-verkiezingen, waarbij de kiezer zich vooral laat leiden door zijn oordeel over de nationale politiek. Ons politieke hart klopt aan het Binnenhof, al is het het hart van een verschrompelend lichaam. De gevaren daarvan krijgen veel te weinig aandacht.

Hervorming gemeentefondssystematiek
De afnemende legitimiteit van gemeenten zou reden kunnen zijn de maximale gemeentelijke beleidsvrijheid die in het derde aspiratieniveau besloten ligt ter discussie te stellen. Zo streefde de VVD tien jaar geleden naar het afschaffen van de onroerendezaakbelasting, omdat men vond dat het Rijk meer gelegitimeerd was het voorzieningenniveau van gemeenten vast te stellen dan de gemeenteraad.

Ook op andere beleidsterreinen zijn er claims om het voorzieningenniveau centraal vast te stellen, zoals bij de Nationale Politie en de veiligheidsregio’s. Een stelsel van specifieke uitkeringen zou daar goed bij aansluiten. Over echt fundamentele hervormingen lezen we niets in de adviezen van de Rfv Over dergelijke echt fundamentele hervormingen lezen we echter niets in de twee adviezen van de Rfv.

Ook het bestaande stelsel, waarbij per uitgavencluster wordt nagegaan wat de gemeenten eraan besteden en dat bedrag vervolgens verdeeld wordt op grond van objectieve kenmerken die verband houden met de uitgavenverschillen, vecht de Rfv niet aan. Sterker nog: de Rfv wijst (terecht) de ideeën af die bij het kabinet leefden om de bedragen per cluster te baseren op de bedragen die nodig zijn voor een doelmatige uitvoering in plaats van collectieve voorkeur van gemeenten.

Daarmee zou ook de oude gedachte dat het gemeentefonds wordt gevoed met collectieve belastingmiddelen van de gemeenten definitief ten grave zijn gedragen, en zou de basis ontvallen aan het beginsel trap-op-trap-af voor de voeding van het gemeentefonds. Overigens is de Rfv daarbij niet consequent. In het advies van vorig jaarRfv, Advies groot onderhoud gemeentefonds 2015 en 2016, 14 april 2014, p. 1-2lezen we: ‘De Raad is van oordeel dat de juiste volgorde is dat eerst de kosten van de verschillende typen gemeenten worden vastgesteld en vervolgens wordt bezien in hoeverre gemeenten tegen landelijk gemiddelde OZB-tarieven hun kosten kunnen dekken.’ De term ‘kosten’ suggereert een objectieve norm hoeveel gemeenten dienen uit te geven, in plaats van het uitgavenniveau dat voortvloeit uit de collectieve voorkeuren van de gemeenten.

Wat wilde de Rfv dan wel? In 2014 pleitte men voor een verschuiving van uitkeringen uit het gemeentefonds naar gemeentelijke belastingen, met handhaving van de verevening, om tot een doelmatiger inzet van middelen te komen. In het vorige nummer van dit blad heb ik de vraag gesteld of dat nu wel zo’n goed idee is, omdat binnen de gemeenten door de decentralisaties de samenhang tussen betalen en genieten veel minder is gewordenP. Bordewijk, ‘Moeten gemeenten meer belasting gaan heffen?’ in B&G april 2015: p. 14-16.

In het nieuwe advies komt de Rfv hier niet op terug. Verder wijst men op een aantal punten waar juist wordt afgeweken van het derde aspiratieniveau:

• Er vindt geen verevening plaats van de overige eigen inkomsten, en bij de OZB gebeurt dit in steeds mindere mate.
• De vaste bedragen voor de vier grote steden zijn onvoldoende onderbouwd. Hier lijkt het vermijden van herverdelings- effecten de belangrijkste drijfveer, vooral vanwege de bestuurlijke invloed van de grote steden (‘grote steden, grote bek’).
• Niet bij alle clusters worden de feitelijke uitgaven gevolgd.

Door de gecompliceerde interbestuurlijke verhouding tussen Rijk en gemeenten is het soms lastig een cluster in de systematiek van het gemeentefonds onder te brengen. Dat geldt met name bij de veiligheidsregio’s waarbij rijksvoorschriften en eigen keuzes van gemeenten in regionaal verband door elkaar heen lopen. En bij de stedelijke vernieuwing, waar de specifieke uitkering is opgeheven maar de behoefte aan middelen blijft.

De Rfv geeft dit als voorbeelden waar de methodiek van de kostenoriëntatie zijn grenzen bereikt heeft, maar doet desondanks suggesties hoe die clusters zijn in te passen. Het advies gaat niet in op de problematiek dat gemeenten die investeringen doen waardoor de basis van de OZB-heffing toeneemt, daarvan weinig profijt hebben door de manier van vereveningP. Bordewijk, ‘Verzin een list bij de verevening”, in B&G juli 2012: p. 20-23.

Bij een grotere afhankelijkheid van eigen belastingheffing door de gemeenten zal dat probleem verder toenemen. Maar ook dat moet binnen de huidige systematiek op te lossen zijn, als men een zekere mate van herverdeling accepteert, zoals dat ook bij de Participatiewet gebeurt.

Het lijkt heel wat dat de Rfv constateert dat de huidige systematiek zijn grenzen bereikt heeft. Maar als je het rapport goed leest, blijkt dat die systematiek juist heel veel mogelijkheden kent om nieuwe ontwikkelingen te integreren, zonder dat de basis wordt los gelaten. Dat het systeem goed werkt blijkt ook uit het kleine aantal artikel 12-gemeentenM.A. Allers e.a., Coelo Atlas van de lokale lasten 2015, Rijksuniversiteit Groningen 2015: p. 35. En dat is een compliment voor degenen die het systeem destijds hebben ontwikkeld, met name de toenmalige Raad voor de Gemeentefinanciën en het bureau Cebeon.