Wankel evenwicht tussen inzicht en overzicht

Het zijn impulsen om de opbouw en presentatie voor de buitenwereld tegen het licht te houden. Tegelijkertijd raakt het de gemeentelijke binnenwereld – de begrotingsvoorbereiding en systematiek. In Eindhoven maakte de herinrichting van de begroting onderdeel uit van de collegeambitie ‘financiën helder en op orde’. Projectmanager Bart Teulings vergelijkt de daar opgedane ervaringen met de modernisering van de begroting in een aantal andere 100.000+ - gemeenten.

‘Versterking van regie en eigenaarschap’. Dat was het motto voor de herinrichting van de begroting van de gemeente Eindhoven, waar ik verantwoordelijk voor was. Regie gaat over de mogelijkheid van de sturende organen om richting te geven aan de gemeentefinanciën. De raad voor wie de begroting het belangrijkste instrument uit de Gemeentewet is, het college dat sturing geeft aan voorbereiding en uitvoering en de directie die leiding geeft aan de uitvoering door de organisatie. Eigenaarschap gaat over de ruimte om binnen die kaders te handelen en verantwoordelijkheid te nemen. Met dit begrippenpaar werd dus een opgave verwoord voor de ‘buitenwereld’ en de ‘binnenwereld’. Opbouw en presentatie enerzijds, systematiek en proces anderzijds.

Dit herinrichtingsproces viel samen met de advisering van de commissie Depla aan de VNG over de vernieuwing van de begroting en verantwoording bij gemeenten. De adviezen van de commissie zullen zeker impact hebben op de inanciële huishouding van gemeenten. Dat maakt het interessant om de modernisering van de gemeentebegroting in een aantal 100.000+ - gemeenten te vergelijken. Welke moderniseringsopgaven liggen er in deze gemeenten? Voor dit artikel is een rondgang gemaakt langs Almere, Breda, Eindhoven, Haarlem en Zaanstad.

Motieven voor modernisering
Vernieuwing van de gemeentebegrotingen hangt in de lucht. Alle vijf gemeenten in mijn rondgang zijn bezig met de modernisering van hun begroting. Zij hebben op dat vlak afgelopen jaren belangrijke stappen gezet of zijn daarmee bezig. Waar het initiatief ligt, verschilt per gemeente. In Almere heeft de raad een motie over de sturingswaarde van de begroting aangenomen. In Haarlem stelde de raad na een rapport van de Rekenkamer de commissie Informatiewaarde in. In Zaanstad was de accountant met een kritisch verslag het startpunt. In Eindhoven en Breda lag het initiatief meer bij het ambtelijk apparaat.

Er zijn sterk uiteenlopende motieven en dat bepaalt mede de keuze voor het type interventies. In een aantal gemeenten ligt de nadruk op de behoefte om beter te kunnen sturen. Hier ligt het accent op de formulering van de doelen en de presentatie van de begroting. In andere gemeenten ligt het accent op versterking van de beheersing. Hier ligt het accent meer op de onderliggende systematiek en techniek.

In veel gemeenten vormt de decentralisatie aanleiding om een nieuwe balans aan te brengen in de opbouw van de begroting. Een opvallende tendens is de zoektocht naar de burger- of wijkbegroting. Het streven is er niet op gericht om per wijk tot budgettering te komen, maar wel om transparant te maken welke middelen door de gemeente in de wijk worden ingezet – bijvoorbeeld voor investeringen, voor beheer en onderhoud en/of voor welzijn en voorzieningen.

De presentatie van de begroting vormt in een aantal gemeenten een belangrijk punt van aandacht. Hoe zorg je dat zo’n in beginsel dor beleidsdocument gaat leven in de organisatie, in de lokale politiek en zelfs in de stad? Dat spreekt niet altijd vanzelf.

Tot slot zijn er meer procesmatige motieven om de begroting te vernieuwen. Het sleutelwoord is ‘eigenaarschap’. Hoe zorg je dat bestuurlijk en ambtelijk budgethouders zich ook echt verantwoordelijk voelen voor hun hoofdstuk van de begroting. En hoe zorg je tegelijkertijd dat de totale begroting voor de gemeente een samenhangend geheel vormt in systematiek en presentatie?

Opbouw begroting
Het maken van een begroting is worstelen tussen inzicht en overzicht. ‘Het is niet gauw goed’, verzuchtte één van mijn gesprekspartners. Aan de ene kant vraagt de raad telkens om meer informatie bij de begroting, aan de andere kant vindt men de begroting veel te lijvig en onleesbaar. Een herkenbaar dilemma. Begrotingsboeken zijn enorm dikke pakken papier waaruit alleen de getrainde inancieel specialist de echt belangrijke informatie vist.

‘Meer informatie in minder tekst’ lijkt het devies voor een toegankelijke begroting. Dat vereist een strakke regie in het begrotingsproces. Welke informatie is werkelijk nodig voor de raad om sturing te kunnen geven met de begroting? En welke informatie is op grond van het Besluit begroting en verantwoording (BBV) vereist en noodzakelijk voor de toezichthouder?

Het splitsen in een begrotings- en bijlagenboek helpt al. Ook het beperken van het aantal raadsprogramma’s en collegeproducten maakt de begroting toegankelijker. Tussen gemeenten loopt het aantal raadsprogramma’s nog sterk uiteen. Er lijken twee smaken: het aantal raadsprogramma’s is beperkt tot 6 à 10 of het zijn er 15 à 20. Van de vijf gemeenten in mijn rondgang kiezen de meeste voor de compacte aanpak. Er is één programma voor stedelijke ontwikkeling, één voor stedelijk beheer, twee à drie voor maatschappelijke ontwikkeling en voorzieningen, bestuur wordt gecombineerd met dienstverlening en/of veiligheid. Financiën vormt in een aantal gevallen een apart programma.

Compact én informatief
Om te komen tot een compacte begroting met hoge informatiewaarde zoeken gemeenten naar een format en redactie, waarin informatie daadwerkelijk toegevoegde waarde heeft. Voor de opstellers van een gemeentebegroting die hiernaar op zoek zijn, vragen drie punten met name de aandacht:

1. Voorkom herhaling, waardoor de lezer zijn aandacht verliest omdat hij onnodige informatie tot zich moet nemen. In Eindhoven maakte men tot voor kort aparte begrotingsteksten voor de raadsprogramma’s en de college- producten. Veel gemeenten integreren de collegeproducten in de raadsprogramma’s, waardoor ze zich als één geheel laten lezen.

2. Zorg dat informatie nieuw is en daardoor toegevoegde waarde heeft. Neem speciieke informatie op. Het heeft geen zin om onder het kopje ‘Wat gaan we ervoor doen?’ jaarlijks dezelfde lijst aan gemeentelijke kerntaken op te sommen – zoals straten vegen en groen snoeien. Informatie die gaat over voornemens die onderscheidend zijn voor de inzet in het komend jaar geven de begroting beleidswaarde. Daaraan gekoppeld hoort een helder overzicht per programma van de budgetmutaties.

3. Zorg dat begrotingsteksten niet als beleidsnota’s meanderen in uitwijdingen. Veel medewerkers die teksten aanleveren hebben vooral ervaring met beleidsteksten, waardoor dat risico moeilijk te beheersen is. Een strakke eindredactie helpt om de informatiedichtheid van de teksten te verhogen. In ons jargon: de teksten worden SMART. Ik was verbluft hoe de communicatieadviseurs van de gemeente Eindhoven ook mijn eigen teksten telkens enorm wisten in te korten, actief te formuleren en veel informatiever maakten.

Digitale presentatie
Een bron van vernieuwing vormt de digitale of audiovisuele presentatie. In Almere heeft men afgelopen jaar een video over de begroting gemaakt. In Eindhoven heeft men geëxperimenteerd met een begrotingsapp. Het meest vergaand is Zaanstad, dat helemaal geen hardcopy-versie van de begroting meer verspreidt en alleen nog een begrotingswebsite heeft. Om deze digitale presentatie mogelijk te maken moeten de raadsprogramma’s sterk worden gestroomlijnd. Er is één standaard modulaire opbouw noodzakelijk, met compacte teksten en korte zinnen in bullets gestructureerd. Hoe kan de digitalisering van de gemeentebegroting vervolgens verder gaan dan de presentatie? In Zaanstad is de ambitie om de digitale presentatie aan de hele P&C- cyclus te koppelen over de jaren heen. Zo wordt het mogelijk om (de realisatie van) de begroting digitaal in samenhang en ontwikkeling te zien. Met de voorstellen van de commissie Depla in het achterhoofd kunnen dan ook koppelingen worden gemaakt naar landelijke gemiddelden en andersom: landelijke met vergelijkende koppelingen naar gemeentelijke begrotingssites.

Ontsluiting open data?
Sommige gemeenten denken na over het real time in beeld brengen van administratieve gegevens als open data. Een stip op de horizon die nog wel vragen oproept. ‘Zijn we niet aanbodgericht en technologiegedreven als we hier onze energie op inzetten? Bestaat hier werkelijk behoefte aan in de stad?’, vroeg een van mijn gesprekspartners zich af. ‘Zijn ongeconsolideerde gegevens voor niet-direct ingevoerden zinvol te interpreteren? Leidt het niet tot een overdaad en daarmee fragmentatie aan informatie?’

Sturen op doelen
Misschien wel de grootste puzzel vormt de vertaling van de drie W-vragen uit het BBV naar indicatoren. Het BBV verwoordt de essentie van het gemeentelijke begrotingsproces zo helder: ‘Wat willen we bereiken? Wat gaat we daarvoor doen? Wat hebben we daarvoor over?’ Conform het handboek staat niet de middelenvraag voorop, maar het formuleren van doelen.

Hoe anders is vaak nog de gemeentelijke praktijk. Ook in mijn rondgang kwam ik vaak in de begroting een bak aan indicatoren tegen. Vaak is het onderscheid tussen effect en prestatie niet helder, is de realisatie vooral afhankelijk van (inter)nationale trends, zijn indicatoren beleidsarme extrapolaties uit het verleden, zijn geen meetgegevens beschikbaar of zijn de indicatoren helemaal niet cijfermatig vertaald. Kortom, de leer staat ver van de praktijk. De indicatoren lijken meer het resultaat van ambtelijke corvee dan van bestuurlijke sturing.

In Almere heeft men een aantal jaren geleden daarom maar gekozen om helemaal af te zien van cijfermatige indicatoren. Inmiddels heeft de raad daar echter gevraagd om sturingsvariabelen en ligt de indicatorvraag opnieuw op tafel. Daar waar de prestatiedoelstellingen hun beoogde functie vervullen, zijn ze onderwerp van strategie en bestuurlijke sturing. Wat ambieert het bestuur nu echt? Wat zijn de consequenties in termen van bijsturing als doelstellingen niet worden gehaald?

Het formuleren van strategische doelen door het bestuur en een vertaling in een beperkt aantal wel gekozen effectindicatoren, waarop echt wordt gestuurd lijkt de sleutel om te komen van corvee naar sturing. Die doelstellingen kunnen dan op managementniveau worden vertaald in prestaties. De uiteindelijke waarde van die compacte set doelen is afhankelijk van het bestuurlijk ‘eigenaarschap’ van de doelen.

Begrotingsproces
Het begrotingsproces liep uiteen in de vijf steden. Onder dit schijnbaar technische gegeven, gaan drie wezenlijke vragen schuil.

• Hoe wordt het lijnmanagement eigenaar van en daarmee verantwoordelijk voor de begroting?
• Hoe zorgt regie op concernniveau voor een begroting met één integrale benadering en stabiele kwaliteit?
• Hoe kan rust in het begrotingsproces zorgen voor tijd om te sturen op directie en collegeniveau?

Duidelijk is dat eigenaarschap van het lijnmanagement vraagt om een decentraal proces. In Haarlem bijvoorbeeld zijn de afdelingshoofden binnen de concernkaders verantwoordelijk voor de begrotingsvoorbereiding en worden de concepten door de MT’s van de hoofdafdelingen aangeboden aan de directie.

Na vaststelling van de eerste versie is er parallel een bespreking met de vakwethouders en gelegenheid voor commentaar vanuit Financiën en Onderzoek & statistiek. In Zaanstad kiest men juist voor meer regie op concernniveau. Een schrijfgroep op concernniveau met senior medewerkers uit de diensten houdt interviews met de directeuren en afdelingshoofden en legt op grond daarvan een tekstvoorstel voor aan het lijnmanagement.

Een middenweg is een meer interactief proces, zoals in Almere waar het proces in het controllersoverleg wordt doorgesproken en vervolgens op dienstniveau de directiesecretarissen het initiatief hebben. Concernfinanciën heeft met hen start- en voortgangsbesprekingen. In de meer decentrale Eindhovense organisatieis gekozen voor een coördinerend sectorhoofd en workshops vanuit concernfinanciën per programma.Een centrale redactiecommissie zorgt voor feedback en redactionele adviezen. Sleutel is een communicatief proces met interactie tussen kaderstelling op concernniveau en decentraal eigenaarschap.

Systematiek
Tot slot vraagt de onderliggende systematiek van de begroting de aandacht. Grote vraag is hoe gemeenten komen tot een adequate budgettering van hun activiteiten zonder dat de organisatie ten onder gaat in een voor het management niet herkenbare technische systematiek met een zwaar proces van begrotingsvoorbereiding.

Een aantal vragen loopt in het oog:

• Hoe budgetteer je personeelslasten? Vormen de actuele bezetting en de daaraan gebonden kosten het startpunt of de dekking uit in- en externe bronnen? De afgelopen crisisjaren hebben duidelijk gemaakt dat de stevige mutaties in externe opbrengsten het onmogelijk maken om de personeelsbezetting als basis voor de begroting te nemen. Veel gemeenten worstelen met de vraag hoe je eenvoudig onderscheidt welke formatie uit de algemene dienst gedekt is en welke uit tarieven en projecten. De meest werkbare oplossing lijkt om het management budgettair verantwoordelijk te maken alle formatie in personeelsbudget om te zetten met verschillende dekkingsbronnen die hun eigen dynamiek kennen.
• Hoe reken je overhead toe? Voer voor een richtingenstrijd tussen ‘verfijnden’ en ‘globalen’. In de praktijk lijkt verfijning de transparantie en de slagvaardigheid van het begrotingsproces sterk te belasten. Het best hanteerbaar is het waar gemeenten kiezen voor een tevoren gecalculeerd normbedrag per fte – mogelijk onderscheiden naar binnen- en buitendienst. Nacalculatorische afwijkingen vallen dan centraal bij het product ‘Bedrijfsvoering’. Zaanstad kiest zelfs voor het budgetteren van bedrijfsvoering via een apart collegeproduct, dat voor externe kostendoorberekeningen in tarieven en projecten extra-comptabel wordt toegerekend.
• Hoe verwerk je investeringen in de begroting? Hier is met name de vraag hoe wordt omgegaan met de vrijheid in het BBV om investeringen met maatschappelijk nut al dan niet te activeren. In Haarlem en Zaanstad activeerde men tot voor kort alle investeringen in aanleg, vervanging en onderhoud met maatschappelijk nut. Om de omvangrijke schuldpositie van de gemeente te beperken heeft men er in Haarlem voor gekozen om budgetruimte te gebruiken om investeringen versneld af te lossen en nieuwe investeringen voor vervanging en onderhoud uit de exploitatie te dekken. Voor investeringen in nieuwe infrastructuur is een investeringsfonds ingesteld – bijvoorbeeld uit de verkoop van aandelen uit nutsbedrijven. In Eindhoven heeft men omgekeerd tot op heden alle investeringen met maatschappelijk nut in één keer ten laste van de exploitatie genomen. In 2016 kiest men ervoor om de investeringen met maatschappelijk nut te activeren en ontstaat er daardoor nieuwe budgetruimte.

Commissie Depla
Voor gemeenten is het advies van de commissie Depla voor de vernieuwing van het BBV een belangrijk richtpunt. De commissie heeft zeven aanbevelingen gedaan om het BBV aan te passen, die momenteel door het ministerie van BZK samen met de koepelorganisaties worden uitgewerkt.

Een rode draad door het advies van de commissie vormt de toegenomen behoefte aan publieke verantwoording en onderlinge vergelijkbaarheid van begrotingen. Belangrijke adviezen zijn de standaardisering van de indeling van de collegeproducten en een basisset indicatoren. Dit zijn voorstellen die goed passen bij de ontwikkelingen in veel gemeenten. Wezenlijk is daarbij dat de indicatoren niet verworden tot een extern opgelegde set kengetallen. Gemeenten zullen gebruikmakend van deze set actief op zoek moeten gaan welke doelstellingen zij centraal stellen in hun strategie.

Twee meer technische adviezen vormen tijdens mijn rondgang regelmatig stof voor gesprek. Allereerst het voorstel om de overhead niet toe te delen aan producten projecten, maar op één collegeproduct te schrijven. Het advies houdt niet in dat de kosten anders worden geregistreerd, maar dat ze niet worden verdeeld. Alleen voor extern gebruik worden ze extra-comptabel toegerekend. Vraag is of de pragmatische kostentoerekening die veel gemeenten hanteren niet transparanter en eenvoudiger is.

Standaardisatie van een pragmatische kostentoerekening valt te overwegen. De meeste aandacht trekt het activeren van investeringen met maatschappelijk nut. Waar het gedachtengoed van de commissie gericht is op een weerbare en wendbare gemeentebegroting, lijkt dit voorstel te leiden tot een grotere schuldpositie van gemeenten en een groter aandeel langjarig vaststaande lasten.

Activeren leidt tot budgetruimte op korte termijn en langdurige kapitaallasten op langere termijn wanneer de investering eenmaal is gerealiseerd. De gemeenten in mijn rondgang met een kwetsbare financiële positie waren juist bezig actuele budgetruimte in te zetten om een overgang te maken naar een systematiek die druk van kapitaallasten verlaagt. Mocht dit advies toch worden gevolgd, dan verdient het aanbeveling normen te ontwikkelen voor de maximale kapitaallastendruk en het structureel begrotingsevenwicht over een langere periode dan vier jaar voor te schrijven.

Over de auteur
Bart Teulings was ten tijde van het schrijven van dit artikel zelfstandig adviseur op het gebied van bestuurlijke en financiële vraagstukken. Met ingang van 1 juni 2015 is hij controller van het cluster Sociaal van de gemeente Amsterdam.