Overige Eigen Middelen 2006-2015 - II

​Na een algemene introductie over de gemeentelijke Overige Eigen Middelen (OEM), gaan we in het tweede deel van dit drieluik in op de rol die de OEM spelen bij de bekostiging van culturele en recreatieve voorzieningen en infrastructuur.

Bepaalde keuzes rond de OEM en de OZB worden door het rijk gerechtvaardigd door de stelling dat gemeenten met veel van zulke voorzieningen deze bekostigen omdat ze veel OEM (en OZB) hebben. Maar is dat ook zo? 

Inkomstenijkpunten aanpassen?

In deel I zagen we dat de OEM bijna viermaal groter zijn geworden dan het verdeelmodel van het gemeentefonds veronderstelt. Ook is de verdeling over de gemeenten anders dan wordt aangenomen. Vreemd is dat niet, want in essentie dateert het 'ijkpunt OEM' uit 1997. In dit tweede en meest ingewikkelde deel van de reeks gaan we in op een kwestie die hiermee verband houdt.

Jaarlijks geven de gemeenten hun algemene, min of meer vrij besteedbare middelen uit op een breed scala van beleidsterreinen: openbare veiligheid, riolering, zorg, sociale zaken enzovoorts. Ook kan een gemeente kiezen voor meer of minder belastinginkomsten dan gemiddeld. Lange tijd gold het uitgangspunt dat deze 'gemeentelijke allocatie' moest worden weerspiegeld in het verdeelmodel van het gemeentefonds. Dat wil zeggen dat de diverse uitgavenclusters in het verdeelmodel in principe dezelfde omvang hadden als de feitelijke uitgaven op de diverse beleidsterreinen. In dit uitgangspunt kwam de gemeentelijke autonomie tot uiting.

In 2014 is dit uitgangspunt losgelaten. Voor de clusters Kunst & ontspanning en Wegen & water werd expliciet vastgesteld dat hun nationale omvang in het verdeelmodel van het gemeentefonds lager moest zijn dan de werkelijke uitgaven. In dit tweede deel van het drieluik gaan we eerst in op de ontwikkeling van 1997/2014, dan op het empirische argument voor deze keuze in 2014.

Inkomstenijkpunten OEM en OZB werden niet aangepast - in 2014 waren de eigen middelen in het verdeelmodel €2,8 miljard lager dan in werkelijkheid

Het verdeelmodel van het gemeentefonds bevat een uitgaven- en een inkomstendeel. Principieel is in 1997 gekozen om de nationale totalen van de 'beleidsclusters'
(ijkpunten) in het verdeelmodel even groot te maken als de werkelijke uitgaven en inkomsten. In die bedragen kwam namelijk de beleidsmatige allocatie van het collectief der gemeenten tot uiting.

Wat in de loop der jaren toch gebeurde was dat de feitelijke OEM en OZB sneller stegen dan hun ijkpunten. Met andere woorden: de inkomstenijkpunten OEM en OZB werden niet aangepast aan de praktijk. Voor de OEM en de OZB samen was het verschil in 2014 €2,8 miljard. Als in het verdeelmodel de eigen middelen €2,8 miljard lager zijn dan werkelijk, dan dwingt boekhoudkundige logica tot uitgavenijkpunten die eveneens €2,8 miljard lager liggen dan het feitelijke uitgavenniveau.

Lange tijd was het beleid om dit verschil naar rato te verdelen over alle uitgavenijkpunten; alle ijkpunten van het uitgavenmodel werden in theorie evenveel verlaagd. De praktijk week daar weliswaar vanaf, maar dat deed aan het principe niets af. In 2014 werd die lijn losgelaten.

Waarom is de gemeentelijke allocatie geen uitgangspunt meer?

In 2011 begon het 'groot onderhoud' van het verdeelmodel. In het verslag van de beheerders van het gemeentefonds aan de Tweede Kamer – de minister van BZK en de staatssecretaris van Financiën – over de eerste ronde van het groot onderhoud wordt het loslaten van het uitgangspunt toegelicht. De beheerders noemen twee nadelen van het uitgangspunt. De argumentatie is echter zo weinig overtuigend, dat we die in dit artikel onbesproken laten. Wel gaan we in op het empirische argument om het uitgangspunt los te laten.

Hoe werd het loslaten van de collectieve allocatie empirisch beargumenteerd?

In de kamerbriefBrief van minister van BZK aan Tweede Kamer dd 22 mei 2014 over 'groot onderhoud gemeentefonds 2015 en 2016' (kenmerk 2014-0000276843)lezen we: 'De extra eigen inkomsten blijken per cluster in verschillende mate te correleren met extra uitgaven. Op basis van deze verschillen is de omvang van de nieuwe clusters bepaald (zie bijlage 3).' In die bijlage staat: 'Op het subcluster Wegen & Water worden de kosten van gemeenten niet gevolgd sinds 2001 en is er een duidelijk verband met hoge eigen ontvangsten (OZB/OEM).'

En ook: 'Er blijkt een duidelijke relatie te zijn tussen de hoogte van de gemeentelijke uitgaven en de hoogte van de eigen inkomsten: bij hoge eigen inkomsten liggen de uitgaven voor kunst, oudheid en ontspanning duidelijk hoger dan bij andere gemeenten.'

Vanwege deze relatie worden de twee ijkpunten Wegen & water en Kunst & ontspanning op een lager peil gehouden dan de feitelijke uitgaven op die beleidsterreinen. Het verschil tussen ijkpunten en uitgaven worden gemeenten geacht goed te maken met extra eigen middelen. 

meer uitgaven voor Kunst & ontspanning en Wegen & water?

Maar is dat ook echt zo? Betekenen meer inkomsten uit OEM en OZB in de meeste gevallen meer uitgaven voor Wegen & water en Kunst & ontspanning? Het antwoord hierop vereist een wat ingewikkelde rekensom. De vraag is namelijk niet of hoge OEM en OZB gepaard gaan met hoge uitgaven voor Kunst et cetera, maar of afwijkingen tussen de veronderstelde en feitelijke OEM en OZB gepaard gaan met afwijkingen tussen veronderstelde en feitelijke uitgaven voor Kunst et cetera.

We beantwoorden deze vraag eerst met een blik op de verdeling over de groottegroepen van gemeenten, uitgedrukt in euro's per inwoner. Daarna bespreken we de resultaten van een statistische analyse van afzonderlijke gemeenten.

Verdeling over groottegroepen van gemeenten

Gezien het grillige karakter van de feitelijke OEM door de jaren heen (in mindere mate geldt dat ook voor de feitelijke uitgaven Wegen & water), hebben we het gemiddelde genomen van de jaarrekeningen 2006/14. (De achterliggende analyse betreft ook afzonderlijke jaren.) Om de gemeente(groepen) onderling te kunnen vergelijken drukken we alle bedragen uit in euro’s per inwoner.

Tabel 1. Veronderstelde in afwijking van gerealiseerde OEM, OZB, Kunst & ontspanning en Wegen & water in 2006/14 per groottegroep (gemiddeld €/inwoner)

Groottegroep ijkpunten vs. rekeningen  2006/14 ijkpunten vs. rekeningen  2006/14 ijkpunten vs. rekeningen  2006/14 ijkpunten vs. rekeningen  2006/14
  OEM OZB K&O W&W
0 - 25.000 inwoners126185-4
25 - 50.000 inwoners10224179
50 - 100.000 inwoners85462726
100 - 250.000 inwoners80924029
Grote Vier2125811781
Totaal 112 47 35 24

 

Tabel 1 leidt tot opmerkelijke conclusies:

  • De extra OEM per inwoner is voor kleine gemeenten groter dan voor grotere gemeenten, met uitzondering van de grote vier. Afgezien van de grote vier is er dus een negatief verband tussen grootte en extra OEM.
  • Daarmee laat de extra OEM per inwoner een heel ander patroon zien dan de uitgaven per inwoner voor Kunst & ontspanning en voor Wegen & water, die uitgaven lopen per inwoners gemiddeld juist wel op met de omvang van de gemeente. Het is dus niet zo, dat meer OEM direct samengaat met meer uitgaven op die terreinen.
  • Bij OZB is het verband anders. Tot en met 250.000 inwoners stijgt de extra OZB per inwoner en dat gaat – inderdaad – samen met meer extra uitgaven voor Kunst etc. Maar ook hier onttrekken de grote vier steden zich aan deze samenhang; zij hebben vrij weinig extra OZB maar juist hel veel extra uitgaven voor Kunst et cetera. 

Nu moet gezegd dat in een deel van de aangehaalde kamerbrief het over 'extra eigen middelen' gaat, dus over OEM en OZB tezamen. Daarom hebben we de gegevens van Tabel 1 bewerkt. OEM en OZB zijn opgeteld en de extra uitgaven voor Kunst & ontspanning en Wegen & water eveneens. In de laatste kolom zijn de extra inkomsten verminderd met de extra uitgaven voor Kunst etc; de laatste kolom laat daardoor zien hoeveel van de extra inkomsten wordt besteed aan andere beleidsterreinen dan Kunst et cetera. 

Tabel 2. Veronderstelde in afwijking van gerealiseerde OEM +OZB en Kunst & ontspanning + Wegen & water en de som van beide in 2006/14 per groottegroep (gemiddeld €/inwoner)

Groottegroep ijkpunten vs. rekeningen  2006/14 ijkpunten vs. rekeningen  2006/14 ijkpunten vs. rekeningen  2006/14
  OEM + OZB K&O + W&W som
0 - 25.000 inwoners1442142
25 - 50.000 inwoners12626100
50 - 100.000 inwoners1315378
100 - 250.000 inwoners17269103
Grote Vier27019872
Totaal 159 59 100

Ook Tabel 2 leidt tot interessante conclusies:

  • De vergelijking van enerzijds extra OZB en OEM en anderzijds extra Kunst & ontspanning en Wegen & water bevestigt de stelling van fondsbeheerders evenmin. We zien bijvoorbeeld dat de kleine gemeenten méér extra eigen middelen hebben dan de gemeenten van 25.000 tot 100.000 inwoners, maar dat de kleine gemeenten deze extra inkomsten vrijwel niet besteden aan extra Kunst & ontspanning en Wegen & water.
  • Opmerkelijk is ook wat de regel “Totaal” laat zien. Landelijk zijn er €159 per inwoner meer eigen middelen dan het verdeelmodel veronderstelt; dat is in 2006/14 een slordige €2,5 miljard per jaar. Daarvan wordt 37% aan extra uitgaven voor Kunst & ontspanning en Wegen & water uitgegeven. Dat betekent dat 63% van de extra middelen aan andere beleidsclusters wordt uitgegeven. Nu is de besteding van 37% van de extra inkomsten voor Kunst et cetera relatief veel als we bedenken dat in het totaal van de uitgaven die voor Kunst & ontspanning en Wegen & water een kwart uitmaken. Het blijft echter staan dat het merendeel van de extra opkomsten niet aan Kunst etc. wordt besteed.
  • Tot slot laat de rechter kolom ook interessante verschillen zien tussen de groottegroepen. We zagen al dat de kleine gemeenten vrijwel niets van hun extra inkomsten besteden aan Kunst et cetera. Aan de andere kant slaat bij de grote vier steden circa driekwart van de extra inkomsten neer op die twee uitgavenclusters. Bij de tussenliggende groottegroepen varieert het aandeel van deze extra middelen die opgaat aan die uitgaven sterk. Ook dit laat zien dat van een eenduidig verband tussen extra inkomsten enerzijds en extra uitgaven voor Kunst et cetera geen sprake is.

Samenhang tussen extra inkomsten en extra uitgaven voor afzonderlijke gemeenten

Vooral de OEM maar ook bepaalde uitgaven kunnen per gemeente en per jaar grote fluctuaties vertonen. Dat blijft deels onzichtbaar als men de analyse tot groottegroepen (of andere categorieën gemeenten) beperkt. Een statistische analyse met afzonderlijke gemeenten en afzonderlijk jaren geeft echter geen wezenlijk ander beeld dan wat we hiervoor presenteerden. In het algemeen zijn de relaties tussen extra eigen middelen en extra uitgaven zwak tot zeer zwak.

Dat mag niet verbazen. Nederland is een coalitieland waarin extraatjes worden verdeeld of tal van politieke voorkeuren en daarmee over een breed scala aan uitgaven (en - in sommige gemeenten – aan lagere belastingen). Wel wijst de statistische analyse op een iets sterker dan gemiddelde relatie tussen extra middelen en extra uitgaven voor Kunst c.a. Dat konden we al weten uit wat we hiervoor zagen, namelijk dat van de extra inkomsten 37% naar Kunst & ontspanning en Wegen & water gaat, terwijl deze in het totaal van de uitgaven slechts een kwart uitmaken.

Uniek is dat echter niet. Die wat sterkere relatie van de extra inkomsten is er ook met de cluster Groen en Openbare orde en veiligheid. Ook zo bezien is er geen reden voor een status aparte Kunst & ontspanning en Wegen & water.

Conclusie

Sinds 2014 bevinden zich de gemeentelijke uitgaven voor Kunst & ontspanning en Wegen & water in een status aparte. Hun veronderstelde omvang in het gemeentefonds volgt niet meer de werkelijke uitgaven.

Dat impliceert het loslaten van een belangrijk principe van het verdeelmodel. De beheerders van het gemeentefonds beargumenteren dit door te wijzen op een 'duidelijke relatie' tussen extra inkomsten en hoge uitgaven voor Kunst et cetera. Die relatie blijkt amper te bestaan.

Over de auteur
Bruno Steiner is zelfstandig onderzoeker op het gebied van gemeentefinanciën. Hij heeft ruime ervaring met beleidsvragen op landelijk en gemeentelijk niveau vanuit verschillende invalshoeken.

Trefwoorden: Tags: Financiering; OEM

Uw bijdrage

Log in met om uw bijdrage te plaatsen.