Inconsistente aanbevelingen gemeentefonds

Vorige maand is het rapport 'Rekening houden met verschil' uitgebracht door BZKHet rapport is uitgebracht onder verantwoordelijkheid van een stuurgroep, voorgezeten door de directeur Bestuur en Financiën van het ministerie van BZK. Het rapport gaat over aanpassing van de verdeling van het gemeentefonds, maar de aanbevelingen zijn inconsistent en vaak slecht uitgewerkt.

Vraag een willekeurige gemeentebestuurder wat hij of zij vindt van het gemeentefonds, en je krijgt waarschijnlijk twee dingen te horen:

  1. De verdeling van het gemeentefonds is veel te ingewikkeld.
  2. Bij de verdeling van het gemeentefonds wordt te weinig rekening gehouden met de problemen van mijn eigen gemeente, of het nu een krimpgemeente is of een groeigemeente, een grote gemeente of een kleine, een grensgemeente of een centrumgemeente, dan wel een gemeente met een historische kern, met veel toeristen, slechte bodem, of een verouderende bevolking.

Bij BZK wezen ze er dan vroeger met een satanisch genoegen op dat toegeven aan de tweede klacht het systeem nog ingewikkelder zou maken, maar dat is niet meer zo. Ook in het rapport Rekening houden met verschil wordt de verdeling van het fonds veel te ingewikkeld genoemd, maar wordt tegelijkertijd gepleit voor nieuwe verdeelmaatstaven, in verband met de regionale en economische ontwikkeling. Hoe die verdeelmaatstaven eruit zouden moeten gaan zien, wordt overigens niet aangegeven.

Complex? Zeker

In dit artikel wil ik beide aspecten beschouwen. Dat de verdeling van het gemeentefonds complex is, wil ik niet bestrijden. Dat zit hem overigens nog niet eens zozeer in het aantal maatstaven, maar meer in de complexiteit van sommige, zoals de klantenpotentiëlen, de omgevingsadressendichtheid en de bodemfactor. Die complexiteit is ontstaan omdat bij de verdeling van het gemeentefonds nu juist gebeurt wat het rapport wil: rekening houden met verschil.

Die complexiteit is ontstaan omdat bij de verdeling van het gemeentefonds nu juist gebeurt wat het rapport wil: rekening houden met verschil

Gemeenten verschillen in allerlei opzichten en omdat we ze in staat willen stellen desondanks hun inwoners bij een zelfde belastingpeil eenzelfde voorzieningenniveau te bieden, is een verdeelstelsel nodig dat met die complexiteit rekening houdt. Dat beginsel, dat bekend staat als het derde aspiratieniveau in de financiële verhouding, ligt ten grondslag aan de huidige verdeling van het gemeentefonds.

Nodeloos complex? Ook..

Evengoed kan die verdeling dan nodeloos complex zijn. Door de grote decentralisaties zijn er nieuwe verdeelsystemen ingevoerd, met maatstaven die soms alleen wat betreft het referentietijdstip verschillen van reeds bestaande. Maar dat moet toch met een telefoontje op te lossen zijn. Verder zijn sommige maatstaven misschien redundant. Het gaat er dan niet om dat die maatstaven misschien maar voor een paar gemeenten relevant zijn, want dan moeten ze juist gehandhaafd blijven, maar dat inwisseling van een maatstaf voor een samenstel van andere maatstaven nauwelijks tot een verschuiving leidt.

Overigens is het vooral het ministerie van BZK dat van een dergelijke reductie profiteert. Minder maatstaven betekent ook minder werk en minder kans op vergissingen. Volgens de stuurgroep zou het ook leiden tot meer beleidsvrijheid voor de gemeenten, maar dat is niet zo, zoals Maarten Allers duidelijk maakte op de door BZK op 5 juli georganiseerde conferentie. Voor de beleidsvrijheid van de gemeente is alleen de hoogte van de uitkering en tot op zekere hoogte de stabiliteit van belang, hoe die is opgebouwd, hoef je als raadslid niet te weten.

Mythe
Dit is net zo’n mythe als dat de beleidsvrijheid van gemeenten wordt beperkt door het kleine belastinggebied. Dat laatste zou pas het geval zijn wanneer er gemeenten zouden zijn die geen OZB heffen en liever verder zouden bezuinigen om de ruimte voor privé-uitgaven van hun burgers te vergroten.

De stuurgroep denkt ook dat de beleidsvrijheid van gemeenten groter kan worden wanneer het aantal clusters wordt beperkt, omdat er van de clusters onbedoeld een sturend effect uitgaat. Daar zit iets in. Bij de invoering van het stelsel in 1997 is ook gewaarschuwd dat de algemene uitkering door de opbouw vanuit de uitgavenclusters als een samenstel van specifieke uitkeringen beschouwd zou kunnen gaan worden.

Maar of dat gebeurt hangt af van wat de gemeenteraad wil. Sommige raden willen de eigen begroting graag met die van andere gemeenten kunnen vergelijken. Dat is ook een vorm van transparantie. Op aanbeveling van de commissie Depla heeft de minister het BBVBesluit Begroting en Verantwoordingaangepast om dergelijke intergemeentelijke vergelijkingen beter mogelijk te maken. Maar Stef Depla wordt niet vermeld bij de personen met wie de stuurgroep gesproken heeft, wel zijn broer.

Juist bij intergemeentelijke vergelijkingen speelt de clusterindeling een belangrijke rol. De Inspectie Financiën Lokale en provinciale Overheden (IFLO) gebruikt deze ook om artikel 12-aanvragen te toetsen. Er is een tijd geweest dat de inspectie ook aanbood zo’n begrotingsscan voor andere gemeenten te maken. Juist vanuit de clusteropbouw kun je ook begrijpen waarom bepaalde verdeelmaatstaven worden gehanteerd. De clusteropbouw bevordert dus op allerlei manieren de transparantie.

Regionale uitgaven

Tegenover de pleidooien van de stuurgroep voor vereenvoudiging van het stelsel, staan ook voorstellen die de zaak weer ingewikkelder maken. Er worden steeds meer taken uitgevoerd door regionale samenwerkingsvormen van gemeenten. De regeling van de bijdragen daaraan door de afzonderlijke gemeenten sluit niet altijd aan bij de verdeling van het gemeentefonds. Je kunt dat als de eigen verantwoordelijkheid van gemeenten beschouwen, maar dat probleem als departement ook naar je toetrekken.

Dat laatste wil de stuurgroep, door de verdeling aan te laten sluiten bij regionale structuurkenmerken. 'Hoe dan?', zou Arjen Lubach vragen, want dat staat er niet bij. Zo maak je de zaak juist ingewikkelder. In plaats van de verdeling van het gemeentefonds verder te compliceren, zou je ook aan de provinciale toezichthouder kunnen vragen in te grijpen wanneer bij de oprichting van een verplichte gemeenschappelijke regeling gemeenten niet willen bijdragen conform de opbouw van de algemene uitkering. Of je kunt met specifieke uitkeringen werken, maar dat prikkelt gemeenten wel minder tot zuinigheid.

Door de verdeling aan te laten sluiten bij regionale structuurkenmerken maak je de zaak juist ingewikkelder

Daarnaast wil de stuurgroep de maatstaven voor de centrumfunctie veranderen, daarbij verwijzend naar een rapport van Olden, Steiner en Bingen. Daarin wordt eigenlijk geconstateerd dat de werking van de huidige klantenpotentiëlen te globaal is. Een mogelijkheid zou zijn voor verschillende functies klantenpotentiëlen te berekenen die aansluiten bij de eigen hiërarchie (pagina 26). Dat zal dus ook eerder tot een ingewikkelder systeem leiden dan tot een meer globale verdeling.

Economische ontwikkeling

De stuurgroep vindt ook dat de verdeling van het gemeentefonds meer gericht zou moeten zijn op de versterking van de economische structuur van Nederland. Maar ook hier duikt de vraag van Lubach op: 'hoe dan?'

Omdat steden productiever zijn dan niet-stedelijke gebieden, zouden ze ook extra geld uit het gemeentefonds moeten ontvangen. Daarom zou een aparte maatstaf moeten worden ontwikkeld die aansluit bij de stedelijke opgaven. Dat zou ook moeten compenseren dat inwoners van steden als gevolg van agglomeratievoordelen meer belasting betalen. Hoe dat zit met forensengemeenten als Wassenaar, Bloemendaal en Blaricum, waar mensen pas echt veel belasting betalen, staat er niet bij.

Maatstaf?
De huidige verdeling van het gemeentefonds is al sterk op de steden gericht. Dit jaar verwachten de vier grote steden per inwoner € 2.219 uit het gemeentefonds te ontvangen en gemeenten tussen 10.000 en 20.000 inwoners slechts € 1.262. Met een aparte maatstaf voor stedelijk opgaven zou de overheveling van middelen van de inwoners van kleinere gemeenten naar de grote steden dus toenemen. Daar kunnen goede redenen voor zijn, maar wek dan niet de indruk dat het gemeentefonds te veel herverdeelt. Zo’n maatstaf voor stedelijke opgaven zou de verdeling ook weer ingewikkelder maken.

Het rapport geeft niet aan hoe die maatstaf eruit zou moeten zien. Is het wel een maatstaf, of bedoelt men een nieuw cluster met een nieuw ijkpunt? Ook is niet duidelijk wie die stedelijke opgaven eigenlijk vaststelt. Als dat het rijk is, lijkt het logischer dat die opgave wordt bekostigd uit een specifieke uitkering. Als het de gemeenten zijn, is het eigen beleid waar ze zelf dekking voor moeten zoeken.

Nieuwe specifieke uitkering
Daarnaast zou er een ijkpunt moeten komen voor regionaal-economische verdeling. Alweer: hoe dan? Maar er zou volgens de stuurgroep ook een bedrag uit het gemeentefonds kunnen worden gehaald - bijvoorbeeld een deel van het accres - om beschikbaar te stellen voor de uitvoering van regionaal-economische programma’s. Dat is dan dus een nieuwe specifieke uitkering, terwijl elders in het toch niet al te dikke rapport juist wordt gesteld dat specifieke uitkeringen moeten worden vermeden ter wille van de beleidsvrijheid van de gemeenten.

Afspraken over objectieve verdeelmaatstaven doen afbreuk aan de stabiliteit van de uitkering, waar elders in het rapport zoveel roerende woorden aan worden gewijd

Verder zou een cluster 'ontwikkeltaken' moeten worden ingesteld met objectieve maatstaven die beter aansluiten bij de toekomstige opgaven van gemeenten, zoals het aantal banen. Daarbij zouden afspraken moeten worden gemaakt over de periode waarover de uitkering geldt en onder welke objectieve voorwaarden deze wordt voortgezet. Maar als het echt objectieve verdeelmaatstaven zijn, hoeven daar helemaal geen afspraken over te worden gemaakt. Zulke afspraken doen trouwens afbreuk aan de stabiliteit van de uitkering, waar elders in het rapport zoveel roerende woorden aan worden gewijd.

De belastingverevening

Verschillende malen wordt in het rapport geschreven over de gedeeltelijke verevening van de onroerende-zaakbelasting die in het huidige systeem is opgenomen. Dat is een van de ingewikkelde maatstaven bij de verdeling van het gemeentefonds, waarover ook veel misverstanden bestaan.

Meer verevenen
Omdat bij eenzelfde ozb-tarief de ene gemeente per inwoner veel meer geld binnen krijgt dan de andere, is er in 1997 voor gekozen een deel van de potentiële ozb-opbrengst (bij een voor alle gemeenten gelijk tarief) in mindering te brengen op de uitkering en te verdelen over alle gemeenten op basis van de uitgavenmaatstaven. Zo werd het derde aspiratieniveau gehonoreerd. Ook bij uitbreiding van het gemeentelijk belastinggebied zoals het Rijk dat thans voorstaat wil men dat principe handhaven. Er zal dan dus meer verevend moeten worden, in ieder geval wanneer de gemeenten geacht worden meer ozb te heffen.

Of minder?
De stuurgroep denkt daar echter anders over. Die wil minder verevenen. Dat leidt dan wel tot minder rechtvaardigheid, maar prikkelt gemeenten meer om te investeren in het lokale voorzieningenniveau. En dat bevordert de nationale welvaart. Overigens kiest de stuurgroep niet voor geheel afschaffen van de verevening, terwijl juist dat het stelsel eenvoudiger en doorzichtiger zou maken.

Hierbij moet onderscheid worden gemaakt tussen woningen en bedrijven, en tussen de statische en de dynamische effecten van minder verevenen. Bij woningen leidt de verevening tot een overdracht van gemeenten met dure woningen naar goedkope woningen, dus van rijk naar arm. Die overdracht komt vooral van rijke forensengemeenten met weinig economische activiteit, waar centrumgemeenten met veel economische activiteit van profiteren. Als je wilt dat Wassenaar meebetaalt aan de economische ontwikkeling van Den Haag, moet je dus juist de verevening in stand houden. Doe je dat niet, dan krijgt Wassenaar ook een extra prikkel om voor zelfstandigheid te kiezen.

Anders verevenen kan ook: verevening op basis van inkomen in plaats van woningwaarde

De verevening hoeft overigens niet de huidige vorm te hebben. Eerder heb ik gesuggereerd niet te verevenen op basis van woningwaarde maar van inkomen. Dat zou ook betekenen dat er niet langer een overdracht plaats vindt van de Leidse hoogleraar die in Oegstgeest woont naar de Groningse hoogleraar die in Haren in net zo’n huis woont, maar veel minder OZB hoeft te betalen.

Andere dynamiek
Het voordeel van zo’n aangepaste verevening is dat de dynamiek daardoor verandert. Extra OZB-opbrengsten als gevolg van de bouw van nieuwe woningen en verbetering van de gebouwde omgeving blijven dan behouden voor de gemeente die daarvoor uitgaven doet, in ieder geval op korte termijn. Wel vindt er op langere termijn aanpassing plaats, wanneer zo de bevolkingssamenstelling verandert.

Bij bedrijven leidt de verevening tot een overdracht van gemeenten met veel economische activiteit naar gemeenten met weinig economische activiteit. Wanneer je de verdeling van het gemeentefonds dienstbaar wilt maken aan stimulering van de economie zou je hier een aangrijpingspunt kunnen vinden. Afschaffing van de verevening zou wel een groot voordeel kunnen betekenen voor gemeenten als Moerdijk en Borsele, waarbij het de vraag is of je dat wilt. Die gemeenten krijgen er dan ook een groter financieel belang bij om voor zelfstandigheid te kiezen.

Ook hier zal de dynamiek veranderen bij aanpassing van de verevening. Het wordt aantrekkelijker infrastructuur te bekostigen uit de OZB-opbrengst van nieuwe bedrijfsgebouwen. Maar de concurrentie om nieuwe bedrijfsvestigingen wordt dan ook nog heftiger dan hij nu al is, terwijl volgens de stuurgroep een dergelijke concurrentie toch al geleid heeft tot overaanbod en leegstand (pagina 48). Maar als dat de doorslaggevende overweging is, kun je beter gemeenten maar niet aanzetten tot een actiever economisch beleid, want voor je het weet, gaan ze het nog doen ook.

Regionale verevening

De stuurgroep oppert ook de gedachte van regionale verevening. Daar valt wel iets voor te zeggen. Bij de woningen kun je zo verevenen binnen één woningmarkt, waarbij geen of minder verevening plaatsvindt tussen verschillende landsdelen. Bij de bedrijven kun je de opbrengst al dan niet gedeeltelijk aan de hele regio ten goede laten komen.

Voor regionale verevening valt wel iets te zeggen, maar je maakt er de verdeling van het gemeentefonds niet eenvoudiger mee

Maar het is niet een manier om de verdeling van het gemeentefonds te vereenvoudigen. Elke regio zou dan zijn eigen rekentarief moeten hebben, en dat voor elk van de drie belastingen. Zomaar 30 x 3 = 90 maatstaven erbij. Het wordt dan ook interessant wie die tarieven vaststelt.

Je kunt ook een stap verder gaan en regionaal OZB van bedrijven heffen tegen hetzelfde tarief. Dat was ooit de bedoeling toen er nog aan de Stadsprovincie Rotterdam werd geknutseld. De verdeling van het gemeentefonds wordt dan wel eenvoudiger. Maar we weten hoe het met die stadsprovincie is afgelopen.

Waar hangt de klepel?

De stuurgroep heeft verschillende klokken horen luiden maar de klepel niet kunnen vinden. Het ene moment kiest de stuurgroep voor meer eenvoud, transparantie en beleidsvrijheid voor gemeenten. Het andere moment voor nieuwe ijkpunten om de gemeenten een bepaalde kant op te duwen, overigens zonder aan te geven hoe dat dan zou moeten. Wellicht leidt het rapport ertoe dat men op het departement een aantal voor de hand liggende vereenvoudigingen van de verdeelmaatstaven doorvoert, maar verder zie ik van de aanbevelingen weinig terecht komen. Dat is een zorg minder.

Trefwoorden: Tags: Gemeentefonds

Uw bijdrage

Log in met om uw bijdrage te plaatsen.