Kengetallen ondersteunen steviger horizontaal toezicht

Gemeenteraden zoeken naar mogelijkheden om beter grip te houden op de gemeentelijke ontwikkelingen; zowel op de financiën als op het aanbod van publieke voorzieningen. Dit wordt in toenemende mate urgent doordat als gevolg van de uitvoering van zorgtaken door externe partijen en gemeentelijke samenwerkingsverbanden steeds meer beleid en taken op afstand van de gemeenteraad komen te liggen. Hierbij komt dat het financieel gezond houden van een gemeente verder gaat dan een sluitende begroting. In toenemende mate speelt grip op liquiditeiten een rol. Ook hierop zal de gemeenteraad toezicht moeten houden. Sturen op kengetallen biedt hiervoor kansen.

Het huidige instrumentarium waaronder goedkeuring van begrotingen, verordeningen en gemeentelijke nota's en het geven van zienswijzen - volstaat niet meer. Colleges van B&W en gemeentesecretarissen komen steeds vaker onder druk te staan van de gemeenteraad. Het gevecht om vrije beleidsruimte en ruimte binnen de uitvoering wordt op de spits gedreven. Er is onbegrip over de werkelijke omvang van het eigen vermogen, de verwachte toekomstige financiële ontwikkelingen en de uitwerking van wet- en regelgeving. Een over- of onderaanbod aan informatie- soms tegenstrijdig en onvolledig, niet tijdig en relevant en soms onjuist - zorgt voor een mistnevel waar moeilijk in te sturen valt. Om ook in mist beter te kunnen sturen heeft de adviescommissie vernieuwing BBV, de commissie DeplaZie B&G 2014 over onder andere de werkgroep "kengetallen", deelnemers: Ad Verbakel (gemeente Eindhoven), Bernard van Ommeren (BNG-Advies), Gerber van Nijendaal (Rfv), Jan van der Lei (VNG), Jurriaan Kooij (RMA), Remco Zwetheul (gemeente Rotterdam), Rob Timmers (Vakberaad gemeente-fi anciën), Robert Vos (ministerie van Financiën), Willem Wijntjes (commissie BBV), Sietze van den Berg en Josée Nan (ministerie BZK), Joyce Nelissen (provincie Limburg), Maarten Allers (Coelo), Wouter Meihuizen (ministerie BZK), aanbevelingen gedaan.

Sturen op kengetallen
Een van de aanbevelingen betreft het opnemen van financiële kengetallen in de begroting en verantwoording. Hiermee kunnen gemeentebesturen beter horizontale sturing geven en toezicht houden. Bovendien kunnen ze zich spiegelen aan zelfbepaalde referentiegemeenten.

 

De adviescommissie heeft in aanvang gekozen voor vijf nieuwe kengetallen: de netto schuldquote zoals wij die kennen uit de publicaties van de VNG, de solvabiliteit, de belastingcapaciteit, de structurele exploitatieruimte en een kengetal voor de grondexploitaties. Deze aanbevelingen voor kengetallen gelden ook voor de gemeenschappelijke regelingen mede als gevolg van de decentralisaties. Uitdrukkelijk is gesteld dat kengetallen niet extern worden genormeerd, het is aan de gemeenteraad om te bepalen hoe ze hiermee omgaat en of ze intern wil normeren.

De gekozen kengetallen borduren voort op het toenemende belang van vreemd vermogen ten opzichte van eigen vermogen zoals we dit kennen in een baten-en-lastenstelstel. Eigen vermogen laat zich op veel verschillende manieren waarderen, terwijl vreemd vermogen (de schulden) veel minder gevoelig is voor waardering. Hierdoor worden de gemeenten beter vergelijkbaar en leidt sturing eerder tot werkelijke veranderingen in plaats van boekhoudkundige aanpassingen. De kengetallen zullen later in het BBV, indien aangenomen, als verplichte informatie worden opgenomen.

De gemeenteraad kan hier op verschillende manieren mee omgaan:

  • We doen er niets mee, alleen ter informatie
  • We beoordelen de cijfers achteraf zonder consequenties
  • We beoordelen de cijfers achteraf met consequenties
  • We normeren de cijfers en beoordelen achteraf
  • We willen vooraf geïnformeerd worden als de cijfers worden overschreden
  • Kengetallen moeten worden meegenomen bij raadsvoorstellen

Wie is verantwoordelijk?

Als een gemeente gaat sturen op kengetallen, wie is hier dan voor verantwoordelijk? In de huidige praktijk meestal ‘een ander’. Of anders gezegd: je moet de kengetallen in samenhang zien. In lijn met het collectief verantwoordelijk zijn en het individueel verantwoording nemen, zijn alle actoren gezamenlijk en in gelijke mate verantwoordelijk. Dus ook de gemeenteraad die horizontaal toezicht houdt. Een ongeloofwaardig toezicht leidt tot nietszeggende kengetallen. Dat onderstreept het belang dat de gemeenteraad bij zichzelf te rade gaat hoe ze met de kengetallen willen omgaan, hoe ze willen handhaven, belonen of sanctioneren, om geloofwaardigheid uit te stralen. Wellicht dat dit een plaats kan krijgen in de verordening ex art 213 a van de Gemeentewet.

Schulden verlagen
Sturen op kengetallen impliceert dat er iets te sturen valt. Dit laatste vraagt om extra aandacht en is alles behalve vanzelfsprekend. Als kengetallen aangeven dat de schulden te hoog zijn en omlaag moeten, wat dan? Schulden omlaag brengen kan niet zomaar, want eerder goedgekeurde begrotingen en kredieten, met alle partijpolitieke gevoeligheden, moeten worden uitgevoerd. Nieuw beleid (met als gevolg hogere schulden) passend in de coalitieakkoorden wordt door de gemeenteraad voor uitvoering aangedragen. En zo groeien de schulden automatisch. Sturen op schulden kan dan gezien worden als het prioriteren van uitgaven en investeringen. En dit zou dan meteen als wedervraag kunnen dienen naar de gemeenteraad.

Het is de kunst om schulden te verlagen en toch de publieke voorzieningen op peil te houden en de lasten voor inwoners en bedrijven aanvaardbaar. Dit vraagt om zorgvuldig op elkaar afgestemde maatregelen passend in een realistisch plan met voldoende draagvlak. Zo'n plan opstellen vraagt om samenwerking binnen alle afdelingen van de gemeente (en tussen gemeenten) en zodoende de bereidheid van om over schuttingen heen te kijken en het gemeentelijk belang te laten prevaleren boven het eigenbelang.

Er is een aantal strategische maatregelen mogelijk:

  • ​Bij grote investeringen inzicht in kasstromen en invloed schuldpositie tonen 
  • Liquideren van of inkomsten genereren met overtollige activa 
  • Uitbesteding, innovatieve aanbesteding en scherpere inkoop 
  • Benchmarking met voorbeeldgemeenten en hierop sturen
  • Actief sturen op kengetallen

Een goede liquiditeitenplanning met het verloop van het schuldenoverzicht bij investeringen zal het schuldenbewustzijn van gemeenteraadsleden versterken. Dit is makkelijker gezegd dan gedaan want de praktijk is weerbarstig. Er moet worden uitgewerkt hoe dit bewerkstelligd kan worden terwijl zo veel mogelijk bij de huidige Iv3 (informatie voor derden) en planning-en-controlcyclus wordt aangesloten.

Ook de verkoop van maatschappelijk vastgoed (overtollige activa) lijkt lastig te realiseren. Een deugdelijk en realistisch plan met voldoende draagvlak ontbreekt veelal. In het publiek domein moet zorgvuldig rekening worden gehouden met alle belanghebbenden en is het zaak de procedures juist te doorlopen. Besluitvorming is vaak traag en onvolledig. Hierdoor zal een aanvullende check moeten worden gedaan alvorens te besluiten of het nog volstaat en of op alle relevante punten duidelijke besluitvorming is genomen. De verkoop van gemeentelijke woningbedrijven heeft destijds jaren in beslag genomen, terwijl sommigen dachten dat dat in enkele weken kon; gewoon wat makelaars uitnodigen en kiezen voor het hoogste bod. Dit alles met een minimale capaciteit en budget. Gevolg hiervan was dat er niets gebeurde, jarenlang. In tweede instantie is door zorgvuldig rekening te houden met alle belanghebbenden verkoop binnen een termijn van een jaar gerealiseerd, uiteindelijk veel sneller dan gemeenten die snel wilden verkopenBNG Advies heeft alle verkopen van gemeentelijke woningbedrijven sinds 2000 begeleid en uitgevoerd.

Maatregelen als uitbesteding, innovatieve aanbesteding en een scherpere inkoop kunnen snel invloed hebben op het schuldniveau en de kwaliteit van de publieke voorziening. Ook hierbij geldt dat een gewenste snelle uitvoering en onvolledige besluitvorming het grootste gevaar vormt voor realisatie.

Kengetallen kunnen ook goed voor benchmarking worden gebruikt, als sommige referentiegemeenten goed scoren op bepaalde kengetallen kan dit een reden zijn om contact te zoeken en van elkaar te leren. Ook zou er een indicatie vanuit kunnen gaan om samenwerking of uitbesteding te onderzoeken. Uiteraard vraagt vergelijking om een uniforme wijze van waarderen.

Gereedschapskist

De strategische maatregelen kunnen nadat ze zijn onderzocht en uitgewerkt, worden ingedeeld in termijnen waarop ze inzetbaar zijn en concrete resultaten opleveren. Dit levert een gereedschapskist aan concrete maatregelen op. Een voorbeeld daarvan is beschreven in B&G 2013. Hierbij werd op korte termijn gestuurd op nieuwe investeringen, onderhoud en budgetten, op middellange termijn op contracten, subsidies en personeel en op de lange termijn met nieuwe verdienmodellen.

Verklaren is niet rechtvaardigen
Als kengetallen uit de bocht vliegen, is een natuurlijke reactie om daarvoor een verklaring te zoeken. Daarna volgt een impliciete veronderstelling dat die verklaring tevens een rechtvaardiging is van het niveau van dit kengetal. 'Ik ben verkouden geworden omdat ik geen jas heb aangetrokken en dus is het logisch dat ik verkouden ben.' Dit is geen rechtvaardiging van de verkoudheid: je had beter moeten weten en niet naar buiten moeten gaan of een jas moeten aantrekken. Volgende keer beter uitkijken en zorgen dat je snel beter wordt. Zo zou dat ook met een kengetal moeten gaan: na de verklaring de lessen eruit trekken, voorkomen dat het nog eens gebeurt en snel actie ondernemen om weer gezonde niveaus te behalen.

Het mag duidelijk zijn dat horizontaal sturen met behulp van kengetallen meer is dan informeren over kengetallen via de begroting en verantwoording. Horizontaal toezicht wint aan belang bij alle nieuwe taken en risico's die naar de gemeenten worden toegeschoven rekening houdend met het feit dat het verticaal toezicht hierop nog niet is ingericht. Een goed gebruik van kengetallen kan het horizontaal toezicht versterken en hiermee een belangrijke bijdrage leveren aan de prestaties van de gemeente. Een kompas om koers te houden in onzekere tijden is nu zeer welkom.

Horizontaal of verticaal toezicht

Als er sprake is van meerdere bestuurslagen dan wordt horizontaal toezicht uitgevoerd binnen eenzelfde bestuurslaag. Bij een gemeente is dat de gemeenteraad. Verticaal toezicht wordt dan uitgevoerd door een hogere bestuurslaag. Bij een gemeente is dat de provincie. Als er sprake is van een enkele bestuurslaag dan bestaat horizontaal toezicht uit de medewerkers onderling en het verticale toezicht uit afdelingshoofden, het college of de gemeenteraad.
Trefwoorden: Tags: BBV; Vernieuwing BBV

Uw bijdrage

Log in met om uw bijdrage te plaatsen.