Controle op het sociaal domein

Leidraad voor de decentralisaties in het sociaal domein is de zogeheten participatiesamenleving. Het regeerakkoord spreekt over 'eén gezin, één plan, één regisseur'. Dit vergt ook één budget en één verantwoordelijke van overheidszijde.

Er komt een einde aan de praktijk waarbij hulpverleners langs elkaar heen werken bij de ondersteuning van één gezin. De transitie van het sociaal domein vereist een visie op de externe rol van de gemeente, op de regierol in relatie tot de veranderingen in de samenleving én op de interne gemeentelijke planning-en-controlcyclus. Juist nu gemeenten weer volop met de jaarstukken 2015 bezig zijn, is dit uiterst actueel.

Raadsbesluiten
Op 1 januari 2015 vond één van de grootste decentralisatieoperaties daadwerkelijk plaats. Vanaf die datum zijn gemeenten verantwoordelijk voor taken op het gebied van werk (Participatiewet), zorg (Wmo) en jeugdzorg (Jeugdwet). De wetgever gaat uit van de veronderstelling dat het efficiënter is omdat gemeenten als eerste overheid dichter bij de burger staan.

Raden hebben hiervoor diverse uitgangspuntennotities, beleidsplannen en verordeningen vastgesteld. Het gaat niet alleen om een overheveling van nieuwe taken, maar ook om een nieuwe wijze van werken en uitvoeren ('transformatie'), waarbij de mogelijkheden van de burgers veel meer op de voorgrond komt te staan. Dit krijgt vorm via zogeheten keukentafelgesprekken waarin de (zorg)vraag wordt besproken.

Planning-en-controlcyclus
Gezien de complexiteit en risico's zitten veel raden en colleges dicht op de decentralisaties. De effecten van de veranderingen moeten nauwkeurig worden gevolgd en vragen om een nadere actualisering van de planning-en-controlcyclus.

Een aantal vragen doet zich voor:

  • De planning-en-controlcyclus is leidend bij de verantwoording van activiteiten  in het sociaal domein. Is er behoefte aan een aparte monitor, aan rapportage in het sociaal domein naast de gemeentelijke reguliere planning-en-controlcyclus?
  • Welke eisen ten aanzien van informatie en governance kunnen aan verbonden partijen gesteld worden zodat adequate en tijdige informatie ontstaat?
  • Welke informatieafspraken kunnen gemeenten of samenwerkingsverbanden met de zorgaanbieders en instellingen maken ten aanzien van de doelgroepen?
  • Waar wil de raad en het college op sturen en welke thema's zijn hierbij essentieel? Veel gemeenten hanteren een groeimodel omdat nog veel informatie niet voorhanden is over de feitelijke ontwikkeling van de diverse doelgroepen in het sociaal domein. Door gemeenten en samenwerkingsverbanden in instellingen wordt wel stevig gewerkt aan het ontsluiten van informatie, variërend van operationele informatie tot strategische en beleidsinformatie.

Verbinding leggen
Het is daarbij van belang dat er verbinding wordt gelegd tussen het beheersniveau (operationeel niveau) en beleidsniveau (beslissingsniveau, strategisch niveau), oftewel de sturing en beheersing (governance) van de drie decentralisatieprocessen.

Er is nu nog veel onduidelijkheid over bijvoorbeeld de feitelijke deelname van jeugdigen en zorgbehoevenden in het sociaal domein (kwantitatieve behoefte). Van belang is om inzicht in de feitelijke zorgbehoefte te krijgen. Een aantal gemeenten is  hiermee voortvarend bezig om dit inzicht te verkrijgen. Bijvoorbeeld door kwartaalrapportages sociaal domein en gemeentelijke monitors.

Groei omvang gemeentefonds
De omvang van de gemeentebegrotingen is per 1 januari 2015 fors toegenomen. Zeker 35 procent van de gemeentebegroting gaat op aan de jeugd, Wmo, werk en de overige taken in de zachte sector die al voor 1 januari 2015 onder verantwoordelijkheid van de gemeenten vielen.

Het aandeel sociaal domein in brede zin kan oplopen naar 50 procent. In sommige gemeenten steeg de omvang van het gemeentefonds met 35 procent als gevolg van de opname van de integratieuitkering sociaal domein. Dit percentage verschilt per gemeente, maar kan oplopen naar 50 procent. Landelijke cijfers tonen aan dat het relatieve aandeel binnen het totaal aan sociaal domein middelen als volgt is: Wmo 35 procent, jeugd 37 procent en participatie 28 procent. En per saldo: taakoverdracht met krimpende meerjarige budgetten.

Objectieve verdeelmodellen
De 'nieuwe' uitkeringen uit het gemeentefonds ten aanzien van het sociaal domein worden aangemerkt als integratie-uitkering tot 1 januari 2018.

Binnen het gemeentefonds wordt gewerkt met objectieve verdeelmodellen. Een objectief verdeelmodel voorspelt de verwachte uitgaven aan bijvoorbeeld de jeugdhulp per gemeente op basis van structuurkenmerken. 

De langverwachte meicirculaire 2015 heeft aan gemeenten inzicht verschaft in de gevolgen ervan. De financiële gevolgen voor gemeenten lopen uiteen. De septembercirculaire 2015 heeft nagenoeg geen wijzigingen teweeggebracht voor de hoogte van de integratie-uitkering. 

Regionale samenwerking
Veel gemeenten kiezen ervoor om de uitvoering van de taken op het gebied van het sociaal domein onder te brengen in gemeenschappelijke regelingen. Dit kan variëren van het vormen van:

  • een regionale sociale dienst;
  • een regionaal werkvoorzieningschap en/of;
  • een regionale serviceorganisatie voor de jeugdhulp;
  • of bijvoorbeeld het inkopen van Wmo-diensten (die door derden worden uitgevoerd) in regionaal verband.

Overigens is dit weer afhankelijk van de omvang van de gemeente. Gemeenten boven de 100.000 inwoners voeren veelal de 3D-taken in eigen huis uit. Ook dan is er weer wel samenwerking in regionaal verband, zoals de inkoop van Wmo-taken en op het gebied van jeugdhulp. De raad heeft hierbij een kaderstellende rol.

Eén van de accenten bij de jeugdhulp is om een verschuiving van zware jeugdzorg naar lichte jeugdhulp te bevorderen. Relevante vraag in dit verband is: hoe kunnen financiële prikkels richting de instellingen vorm krijgen? Dit kan bijvoorbeeld door het hanteren van budgetplafonds voor instellingen en door na te gaan welke bekostigingswijze voor een instelling het meeste effectief is: productie (p*q) of populatie (resultaat).

Ook moeten heldere werkafspraken worden gemaakt met de accountants van de zorginstellingen: wanneer dienen zij hun verklaring op te leveren en aan welke vereisten moeten zij voldoen? Vaak wordt met zogeheten controleprotocollen gewerkt. Belangrijke rechtmatigheidsvraag hierbij: komt de gedeclareerde zorg overeen met de geleverde zorg.

Nieuwe informatierelatie
De nieuwe taken op het gebied van het sociaal domein kunnen aanleiding geven om de informatierelatie tussen gemeenten enerzijds en gemeenschappelijke regelingen anderzijds opnieuw in te richten. Het gaat dan bijvoorbeeld om de verschuiving van zware naar lichte jeugdzorg of de uitstroom naar regulier werk. Het is denkbaar dat 2 tot 3 jaar na de invoering (2017/ 2018) deze informatiebehoefte weer minder wordt omdat gemeenten en samenwerkingsverbanden ervaring hebben opgedaan en ervaringscijfers beschikbaar zijn.

Sommige gemeenten kiezen voor een (tijdelijke) raadswerkgroep sociaal domein om tegemoet te komen aan de informatiebehoefte van de raad op het gebied van het sociaal domein. Ook kan voor een aparte raadsinformatieavond sociaal domein gekozen worden. Een hernieuwde afstemming tussen de planning-en-controlcyclus van verbonden partijen en gemeenten is gewenst om zo tot verdere integratie van informatie te komen.

Verschillende rekenkamercommissies hebben in dit verband bruikbare informatiedashboards of handreikingen sociaal domein ontwikkeld die geïntegreerd kunnen worden in de planning-en-controlproducten van gemeenten. 

Bij overdracht van taken naar een gemeenschappelijke regeling is het van belang te weten welk orgaan het beleid voert. Is dat de raad van de deelnemende gemeente of het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling? Het risico bij vergaande intergemeentelijke samenwerking is dat gemeenschappelijke regelingen niet alleen over uitvoeringszaken afspraken maken, maar geleidelijk ook beleidsinhoudelijke zaken afspreken, hoewel dit voorbehouden is aan de raden.

Samenwerking gemeenten en zorginstellingen
Het is belangrijk dat het gesprek van gemeenten of samenwerkingsverbanden met zorginstellingen over de gewenste stuurinformatie op gang komt. Sommige regio's kiezen ervoor hun ervaringen te delen via een werkconferentie waarin diverse thema's rondom inkoop van jeugdzorg en (financiële) prikkels centraal staan.

Ook hebben gemeenten zogeheten dialoogtafels georganiseerd met zorgaanbieders Wmo over onderwerpen als inkoop, productvernieuwing, het proces van accountantscontrole en financiën (tarieven). Zo leren de verschillende partijen elkaar ook beter kennen, weet men elkaar makkelijker te vinden en groeit het wederzijds vertrouwen.

Budgettaire neutraliteit
Veel gemeenten hebben voor de begrotingen van 2015 tot en met 2018wanneer de integratieuitkering opgaat in de algemene uitkeringhet principe van budgettaire neutraliteit gehanteerd. Flexibiliteit wordt ingebouwd met bijvoorbeeld een buffer in de paragraaf Weerstandsvermogen, een bestemmingsreserve sociaal domeinincidenteel dekkingsmiddeldan wel een ingecalculeerde onzekerheidsmarge in een exploitatiebudget.

De vraag is hoe dit gaat uitpakken, bijvoorbeeld in de jaarstukken 2015. Wordt uitgegaan van een zogeheten ontschotte benadering: dus over de drie domeinen heen (hypothetisch: een voordeel op de jeugd kan compensatie bieden bij een nadeel op de Wmo)? Welke strategische beleidskeuzes dienen er gemaakt te worden? Om welke aantallen zorgtrajecten, Wmo, participatie gaat het in werkelijkheid? Hierbij zijn gemeenten afhankelijk van de informatievoorziening van de zorgaanbieders. Veel stuurinformatie is nu nog in ontwikkeling en het zal nog enige tijd duren voordat zicht is op de effecten van beleid. Daarvoor is een langere tijdsperiode nodig.

Risicobeheersing
Gangbaar is het onderscheid in risicotypologieën: organisatie, financieel, inhoudelijk, samenwerking, ICT, politiek en juridisch. Het is van belang gedurende komende jaren de risico's te volgen, bijvoorbeeld via een risicoregister waarin de stand van zaken van de risico's met een kleurstoplichtenrapportagewordt weergegeven. Ook moet daarbij inzicht worden verschaft in de werking van te nemen maatregelen.

Het actualiseren van risico's kan bijvoorbeeld door het organiseren van een risicoworkshop met betrokken ambtenaren van diverse afdelingen. De informatie hieruit kan gebruikt worden bij de operationele en taktische sturing in het sociaal domein.

Gezien de grote complexiteit van de opgave decentralisaties spelen de volgende strategische vragen:

  • In hoeverre zijn de risico's beheersbaar als het gaat om politiek (eventuele incidentenpolitiek versus politiek van hoofdlijnen, sturen op beleidskaders), financiën (budgetbeheersing) en maatschappij (grenzen aan de
    participatiesamenleving)?
  • In hoeverre is het bijzondere karakter van de diverse regelingen financieel beheersbaar. Is er sprake van een openeinderegeling gezien de zorgplicht van gemeenten?
  • Welke strategische maatregelen zijn te treffen om openeinderegelingen in de toekomst beheersbaar te houden? Aan welke knoppenprijs of aantalkunnen gemeenten zitten ()? Welke financiële prikkelsbudgetplafond instellingen, invoering bonus-malusregeling voor instellingen, resultaatbekostigingwerken?

Monitoren
Het monitoren is een instrument om tot structurele informatievoorziening rond de drie decentralisaties te komen. Dit heeft een aantal doelen zoals:

  • vereenvoudiging van de uitvoering van de monitoring;
  • uitvoering tegen lagere kosten;
  • verhoging van de kwaliteit van de dienstverlening.

De vraag hierbij is hoe momenteel in gemeenteland het monitoren van de zorg plaatsvindt in relatie tot de gemaakte kosten. Hoe en op basis waarvan vinden interne controles plaats, bijvoorbeeld op basis van de Wmo-verordening? Accountants letten vooral op vragen als:

  • 'Zijn toereikende interne beheersings- en rapporteringsmaatregelen doorgevoerd?'
  • 'Kan de zorgprestatie vastgesteld worden?'
  • 'Hoe verhoudt de gedeclareerde zorg zich ten opzichte van de geleverde zorg?'

In de brief van de Koninklijke Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants van september 2015 is een aantal knelpunten en een actieplan rechtmatigheidscontrole 2015 verwoord. Gemeenten kunnen het actieplan van de beroepsorganisatie als leidraad gebruiken bij het vormgeven van interne controles.

Daar komt bij dat eerst de basis op orde moet zijn:

  • Hoe zien de werkprocessen sociaal domein er bijvoorbeeld uit?
  • Heeft afstemming qua planning tussen de accountants van zorginstellingen en de gemeentelijke accountant plaatsgevonden? Deze afstemming kan door een samenwerkingsverbandgemeenschappelijke regelinguitgevoerd worden.
  • Hoe vindt prestatie- en effectmeting plaats? Hoe kan tot een monitoringsysteem
    gekomen worden? Het landelijke instrument Waar Staat Je Gemeente heeft hiervoor een voorzet gemaakt in de vorm van een monitor sociaal domein.

Een aantal rekenkamers heeft een visie over informatievoorziening 3D opgesteld. Welke maatschappelijke effecten zijn geformuleerd in de begroting of moeten nog
geformuleerd worden?

Het ligt voor de hand dat een rekenkamer zich ten aanzien van de drie decentralisaties vooral richt op de doeltreffendheid van het beleid
inzake het sociaal domein omdat dit terrein het meest aansluit bij het werk van de rekenkamer. Van belang hierbij is een optimale afstemming tussen de rekenkamer en de accountant. De accountant richt zich vanuit haar controleopdracht op rechtmatigheid en getrouw beeld inkomsten en uitgaven.

Indicatoren
Om aan effectmeting toe te komen moet eerst de financiële basis op orde zijn. Ten aanzien van de jeugdzorg geldt nadrukkelijk dat het resultaat een optelsom is van alle ontwikkelingen in de samenleving. Het resultaat wordt niet alleen bepaald door het jeugdbeleid zelf, maar ook door factoren uit de directe omgeving zoals de familie en of gezinsleden die inspringen (bijvoorbeeld het percentage afname geholpen jeugdigen ten opzichte van het begin van het jaar).

Relevante meetindicatoren in dit verband zijn ook:

  • het aantal meldingen bij het sociaal team dat leidt tot aanvragen;
  • toeleidingen naar preventief aanbod en;
  • het aantal inwoners dat gebruikt maakt van de jeugdhulp, participatie (nieuwe doelgroep) en Wmo (nieuwe doelgroep).

Er liggen veel kansen om dit uit te werken om de sturing en beheersing ten aanzien van de drie decentralisaties te optimaliseren. Het is hierbij van belang om in regionaal verband afspraken te maken over monitorsystemen. Dergelijke systemen zijn kostbaar.

Conclusie
De invoering van de drie decentralisaties vraagt mede gezien een aantal onzekere factoren die in het artikel zijn toegelicht een visie op de gemeentelijke planning-en-controlcyclus van de gemeente, regionale samenwerking, financieel beleid, risicobeheersing en het monitoren van beleid (Waar Staat Je Gemeente).

Vergelijk het met fietsen tegen een berg op, dan heb je ook met onzekere factoren en risico's te maken. Dan wil je weten hoe ver de top nog is, hoe hoog je zit, hoe hard je rijdt, wat je hartslag is, wat de weersvoorspellingen zijn, of je materiaal in orde is en hoeveel eten en drinken je nog hebt. Door hier op te sturen, bereik je uiteindelijk je doel.

Over de auteur
Timon van Zessen heeft het artikel op persoonlijke titel geschreven. Hij werkt als beleidsadviseur bij twee gemeenten.

Trefwoorden: Tags: Sociaal domein

Uw bijdrage

Log in met om uw bijdrage te plaatsen.