Harde noodzaak van betekenisvol tussenbestuur

De Omgevingswet raakt aan de kern van hoe provincies functioneren en heeft aanzienlijke gevolgen voor hun uitvoeringspraktijk. Daarmee bevinden provincies zich op een spannende kantelpositie. Aan de ene kant zijn ze een belangrijke partner bij regionale ontwikkelingen en anderzijds worden ze vaak gekleineerd als hinderlijk middenbestuur, De vraag is of provincies zich kunnen omvormen tot betekenisvol tussenbestuur.

De wet is een ontwikkeling die aandacht vereist. Tegelijkertijd lijkt het in werking krijgen van de wet soms te verworden tot doel op zich, zeker voor de departementale taskforce. De uitdaging voor de nabije toekomst is ingrijpender en omvat fundamentele keuzes over het functioneren van provincies.

Provincies als middenbestuur: dubbel gevolg

De provincie is een middenbestuur. Het wordt minder dan gemeenten geconfronteerd met 'boze burgers' en minder dan de rijksoverheid belaagd door de media die op zoek zijn naar 'nieuwfeiten' als chaos in beleid, falende uitvoering en koningsdrama's.
De middenpositie wordt op twee manieren uitgelegd:

  1. 'in het midden' is onzichtbaar en daar geldt 'onbekend maakt onbemind' en;
  2. 'in het midden' is meer rust en 'in die luwte is meer ruimte om verstandig beleid te voeren'.

Onbekend maakt onbemind
De eerste uitleg zien we vooral bij burgers en in de media. Er is de afgelopen decennia meermaals kritiek geuit op de provincie. Recent nog hebben de kabinetten Rutte I en II provinciale herindeling voorgesteld. Net als eerdere pogingen hadden de plannen ook nu niet genoeg politieke en bestuurlijke steun. Daarmee is de discussie weer even van de politieke (en publieke) agenda. Maar de steeds oplaaiende discussie geeft aan dat de positie van de provincie binnen het openbaar bestuur onder druk blijft staan.  

Meer verstandig beleid in luwte
De tweede uitleg leeft meer in de regio’s en bij de provincies zelf. In diverse delen van Nederland speelt de provincie een belangrijke rol in de regio. En soms ook krijgt de provincie zo maar een rol, die weliswaar niet een kerntaak in de klassieke zin is, maar wel waardering oplevert, zoals de coördinatie van de opvang van vluchtelingen medio 2015 of aan de rol in het bevorderen van economische ontwikkeling in de regio’s. Soms is die rol bescheiden, soms meer initiërend.

In dat laatste geval zien we de provincie zich met een beperkt aantal taken en sturingsmogelijkheden weer meer profileren als een bestuurslaag die bij veel maatschappelijke problemen in de volle breedte betrokken is. Deze betrokkenheid is logisch geworden omdat maatschappelijke vraagstukken zich steeds minder houden aan lagen (dit is alleen een lokaal of nationaal vraagstuk) en minder aan kokers (dit is alleen sociaal, alleen economisch of alleen fysiek).

De provincie profileert zich weer meer als een bestuurslaag die bij veel maatschappelijke problemen in de volle breedte is betrokken

De provincie lijkt beter dan gemeente en Rijk in staat om de kokers doorlaatbaar te maken. Juist daar waar beleid triple helix-achtig wordt aangepakt, groeit de rol van overheden die in de ogen van anderen goed tussen de partijen gepositioneerd zijn en de relatieve onafhankelijkheid of zelf onpartijdigheid hebben om een tussenrol te kunnen spelen.

Provincies functioneren daarmee in een enerverende tijd en op een spannende kantelpositie

Opereren in een veranderende omgeving

De overlevingskansen en nieuwe positie van provincies gaan worden bepaald door verschuivingen in de maatschappelijke verlangens en in de rollen die de overheid krijgt toegedicht. Burgers tonen daarin nogal eens twee gezichten: ze willen minder overheid zodat er minder belastinggeld wordt 'verspild' én ze willen dat diezelfde overheid alle problemen oplost en 'gaten dichtloopt'.

Bestuurskundigen schetsten een ontwikkeling van het openbaar bestuur onder invloed van eigen keuzen en gestuurd door externe druk. Het bestuur ontwikkelt zich van klassieke publieke administratieve organisatie via new public management waar elementen van private bedrijfsvoering en publiek-private samenwerking op de agenda kwamen te staan, naar wat wordt genoemd the whole of governance.

Whole of governance: samenhangende overheid
De veronderstelling achter het concept 'whole of governance' is dat de impact van overheidshandelen het meest wordt vergroot door samenhangend overheidsoptreden. Het gaat minder om bestuurskracht oude stijlis de organisatie goed opgelijnd om haar taken te verrichtenen meer om bestuurskracht nieuwe stijl. Daarin gaat het om de vraag of betrokken en benodigde organisaties in staat zijn zichzelf zo op te lijnen en te formeren in productieketens en kennisnetwerken, dat de maatschappelijke vraagstukken ermee geholpen zijn.

De redenering erachter is dat geen enkele overheidsorganisatie en bestuurslaag afzonderlijk in staat is de meest urgente problemen op eigen kracht voldoende verder te brengen. Daarmee verandert de manier waarop tegen bestuurskracht wordt aangekeken. Traditioneel ligt de focus op een centraal sturingspunt hoog in de organisatie. Bij 'whole of governance' verschuift de aandacht van hiërarchie en focus op de verdeling van kerntaken tussen rijk, provincies, gemeenten en waterschappen naar netwerkkracht en naar de combinatie van competenties tot hoogwaardige productie.

Daar waar de meest geliefde slogan 'je gaat erover of niet' was, legt 'whole of governance' de nadruk op 'samen kom je verder'. Een voorbeeld is het uitvoeren van integraal gezondheidsbeleid. In landen als het Verenigd Koninkrijk, Zweden en Australië is er sprake van een nationale strategie, waarin interdepartementaal samenwerken op het hoogste overheidsniveau is vastgelegd. In Australië bijvoorbeeld wordt vanuit een brede visie intersectoraal samengewerkt in partnerships (huisvesting, werkgelegenheid, onderwijs, welzijn, justitie) om een omgeving te bevorderen die een positieve invloed heeft op de psychische gezondheid (depressie).

Bij 'whole of governance' verschuift de aandacht naar netwerkkracht en de combinatie van competenties tot hoogwaardige productie

Deze nieuwe manier van denken valt samen met een veranderende positie van de overheid. Vraagstukken vereisen gezamenlijke, simultane actie op verschillende schaalniveaus. Multilevel-governance d

us.

Vraagstukken worden pas effectief opgelost als bestuurslagen elkaar in hun handelen versterken, zonder dat één ervan het primaat heeft. Er is dan geen boven of onder meer, er ontstaan gelijkwaardige relaties. De overheid wordt minder een boven-geplaatste actor die anderen stuurt en meer een actor tussen andere actoren. Kortom, aandacht voor complexer wordende verticale en horizontale relaties tussen actoren is dan vereist.

Groeiend belang netwerk-centraliteit
Dat biedt interessante kansen voor provincies. De netwerktheorie leert ons namelijk dat invloedrijke leiders vooral degenen zijn die beschikken over netwerk-centraliteit, met andere woorden: de onmisbare schakels tussen verschillend soortige deelnetwerken zijn.

Dit is niet zo fundamenteel anders dan altijd al gedacht is in termen van netwerken onder de Haagse Kaasstolp, waar het ook al ging en gaat om bekenden hebben en bekend zijn. Jarenlang heeft de Volkskrant zo de meest invloedrijke Nederlanders geïdentificeerd. Maar nu komt de aandacht meer te liggen op de verbinding tussen verschillende 'machtskernen': het nationale versus het lokale, het nationale versus het supranationale, het publieke versus het private, het kunnen met het kennen en de participatie met de representatie.

De macht zit niet in de top, maar in het tussen. Daar waar de top zich vaak afschermt en alleen maar relaties aangaat met zichzelf (coalitie en strijd) en met de direct onderliggende laag, is voor netwerk-centraliteit juist kenmerkend dat partijen invloed uitoefenen omdat ze niet alleen tussen vele andere partijen zitten, maar door die andere partijen ook gewaardeerd worden. Netwerken formeren zich niet op basis van taak en bevoegdheid, maar op basis van onderlinge meerwaarde en acceptatie. Een partij die in de ogen van vele andere partijen meerwaarde heeft, iets kan wat anderen niet kunnen, krijgt van die andere partijen iets toegekend dat leidt tot betweenness centrality. Hier liggen kansen voor de provincie als betekenisvol tussenbestuur.

De macht zit niet in de top, maar in het tussen; netwerken vormen zich op basis van onderlinge meerwaarde en acceptatie

Er ligt een kans voor provincies in het synchroniseren van bestuurlijke activiteiten die op verschillende niveaus plaatsvinden. Juist omdat zij zich als tussenbestuur bevinden in een invloedrijke positie in de netwerksamenleving, waar uitdagingen aan geografische grenzen en bestuurlijke eenheden voorbij gaan. Om betekenisvol te kunnen opereren moet de provincie toe naar het beeld van een partij die in de ogen van anderen meerwaarde heeft. Een middel is het hanteren van de maatschappelijke omgeving als vertrekpunt.

Betekenisvol in de praktijk
De recente inzet van de provincies bij de opvang van vluchtelingen is hier een leerzame. Als antwoord op externe druk werd de whole of governance-aanpak toegepast.

Hoewel het geen taak of bevoegdheid van de provincie was, merkte de rijksoverheid, in deze het COA, dat ze zelf niet de kracht hadden om tijdig tot aanpassing van de voorzieningen te komen toen de stroom vluchtelingen zo snel toenam. Het bleek ook moeilijk om de stap in een keer naar de lokale gemeenschappen te maken. Gebruikmakend van de tussenpositie van de provincies kwam weer rust en effectiviteit in het sterk opspelende vraagstuk.

Het kan voor een krachtig openbaar bestuur geen kwaad dat er ook een tweede levenslijn is tussen EU en lokaal. Juist dat versterkt het netwerk

Deze tussenrol is duidelijk een andere dan die van de lokale overheid dicht bij de burgers en de rijksoverheid dicht bij de media. De provincie fungeert dan als een verbindend trappenhuis en gaat soms via de lift of roltrap zelfs de verdieping van het rijk voorbij om door te stoten naar de verdieping van de EU.

Hoewel de rijksoverheid deze rol ook speelt naar de EU, kan het voor een krachtig openbaar bestuur geen kwaad dat er ook een tweede levenslijn is tussen EU en lokaal. Juist dat versterkt het netwerk.

Omgevingswet als uitzonderlijk experiment
Met invoering van de Omgevingswet en integraal ruimtelijk beleid kan Nederland internationaal de koppositie pakken bij de Whole of Governance-aanpak.

De Omgevingswet stelt provincies in staat om niet zozeer de overheid, maar de maatschappelijke omgeving te gebruiken als vertrekpunt voor ontwikkelingen. De wet kan in dit kader dienen als aanjager van het nieuwe beleid waarin 'samenwerking' en 'faciliteren' centraal staan.

De Omgevingswet kan dienen als aanjager van het nieuwe beleid waarin samenwerking en faciliteren centraal staan

De wet biedt een uitgelezen kans om het idee van multilevel-governance toe te passen en zo te vertalen in effectieve beleidsprocessen. De startnota Nationale Omgevingsvisie (NOVI) is een openingsbod van de Rijksoverheid. Het is nu aan de provincies om te analyseren waar spanningen en combinatiekansen tussen departementen en met lokale visies zitten en om vervolgens de betweenness centrality bestuurskracht te ontwikkelen.

Concrete vragen daarbij zijn dan bijvoorbeeld waar liggen de tekorten van gemeenten om hun ambities te realiseren en welke samenwerking tussen gemeenten, met private partijen en kennisinstellingen of burgers kan een uitweg bieden? Waar liggen de kansen voor acties op het bovenlokale niveau, welke regionale samenwerking is er al en hoe kan hier tot effectieve invulling van verbetering van de fysieke omgeving worden gekomen? Waar liggen de kansen voor gezamenlijk optreden van provincies?

De komende jaren vraagt van provincies een transformatie van onbemind midden- naar effectief tussenbestuur. De Omgevingswet is daarbij niet het doel, maar een uitzonderlijk experiment om een complexer wordende omgeving effectief te kunnen benaderen.

Dit artikel verscheen ook in ROmagazine 2017-4.
Over de auteurs: Eelco Sneep is adviseur bij AT Osborne en Geert Teisman hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Trefwoorden: Tags: middenbestuur; tussenbestuur; Omgevingswet

Uw bijdrage

Log in met om uw bijdrage te plaatsen.