Publieke warmtenetten: gemeenten hebben kennis en vermogen om te investeren

De nieuwe warmtewet (Wet collectieve warmte – Wcw) gaat uit van een publiek meerderheidsbelang voor de warmte-infrastructuur.  Er is veel gediscussieerd over eigenaarschap en realisatiekracht van warmtenetten. Bijzonder is dat de discussie over publieke realisatiekracht niet speelt  bij andere publieke voorzieningen zoals riolering, drinkwater en bruggen en fietspaden. De discussie over eigenaarschap wordt vaak gevoerd in de context van bestaande warmtenetten in een tiental grote steden. De opgave die voor ons ligt (2.600.000 warmtenetaansluitingen) is echter vele malen groter. Er is een grote groep gemeenten waar geen warmtenet is maar waar wel wijken zijn waar een collectief warmtenet de best betaalbare oplossing is. Veel gemeenten zijn  bezig met de voorbereiding van het oprichten van een  gemeentelijk warmtebedrijf (al dan niet in samenwerking met andere publieke of private partijen) en de financiering daarvan. Door deze aanhoudende discussie dreigen andere cruciale onderwerpen onderbelicht te blijven. In dit artikel benoemen we vier thema's die juist nu meer aandacht verdienen en een sleutelrol kunnen spelen in de duurzame en haalbare financiering van warmtenetten.

Risicoverdeling: beheersbare uitdagingen voor gemeenten 

Een ander steeds terugkerend onderwerp binnen eigendomsdiscussies is de verdeling van risico’s.  Uiteraard spelen gangbare technische en organisatorische risico’s een rol, zoals aanbestedingen, vergunningen en fluctuerende marktprijzen. De focus ligt echter vaak op betaalbaarheid en volloop (het aantal huishoudens dat deelneemt). De betaalbaarheid voor bewoners is randvoorwaardelijk voor voldoende volloop. Hiervoor is een landelijk instrumentarium noodzakelijk in de vorm van een waarborgfonds voor de financiering, subsidies voor de bekostiging, incentives via de energiebelasting (op gas en elektriciteit) en het variabel maken van het vastrecht (voor elektriciteit en warmte). Het vastrecht moet meebewegen met bijvoorbeeld de omvang van de woning of het gebruik van energie. 

Het vastrecht voor iemand die in een appartement woont en een warmte- en elektriciteitsaansluiting heeft en weinig energie verbruikt, is nu namelijk nog twee keer zo hoog als het vastrecht van een grote grondgebonden woning met zonnepanelen, laadpaal en eigen warmtepomp (met alleen een elektriciteitsaansluiting). Als er voldoende subsidies zijn en afspraken met corporaties over het vastrecht bij appartementen, zijn de risico’s in principe beheersbaar.

Warmtenetten in bestaande woonwijken maken deel uit van een integrale wijkaanpak, waarin ook sociale, woningbouw-, veiligheids- en ruimtelijke vraagstukken een rol spelen. De gemeente heeft hierin van nature een regisserende rol. Door proactieve maatregelen te treffen kunnen risico’s beheersbaar blijven. Een goed voorbeeld hiervan is het draagvlak: dit vraagt niet om financiële compensatie, maar om gerichte investeringen in de wijk, met name in samenwerking met lokale woningbouwcorporaties. Op die manier kunnen de risico’s beter worden ingeschat en verminderd, waardoor de haalbaarheid en betaalbaarheid van warmtenetten verbeteren. 

Rendement en weerstandsvermogen: financiële haalbaarheid in perspectief 

Een andere term waar vaak verschillende interpretaties bij naar voren komen is het rendement.  Rendement is de winst of verlies behaald op een investering. Eenvoudigweg bestaat dit uit opbrengsten minus de kosten en de betaalde rente, risico’s, en een vergoeding voor de aandeelhouders. Dat laatste is bij een gemeente niet aan de orde. Uiteraard betalen gemeenten wel rente aan banken, op dit moment rond de 2,5 en 3,5%. Wat betreft het risico geldt: wanneer er voldoende draagvlak is onder samenwerkingspartners en bewoners is de kans op een succesvolle en betaalbare uitrol van het warmtenet groot. 
 
Hierdoor kan de ’risicopot’ - ook wel  ‘weerstandsvermogen’ genoemd bij gemeenten - worden verlaagd. Bij gemeentelijke warmtebedrijven ligt dit meestal rond 2%. Daarmee komt het gewenste rendement  uit op 4,5 en 5,5%. In commerciële markten zijn rendementen van 6 tot 8% gangbaar. Tegelijkertijd is het rendement direct van invloed op de haalbaarheid en betaalbaarheid voor bewoners. Ter illustratie: een verschil van1% rendement kan neerkomen op een extra kostenpost van 3.000 euro per woning of 100 euro per jaar in de energierekening is. Dit onderstreept het belang van een evenwichtige rendementsstructuur voor de vraag of een project haalbaar en, vooral voor de inwoner, betaalbaar is. 

Begrotingsproces belangrijke basis voor succes

Er is buiten gemeenten weinig bekendheid met het gemeentelijke  begrotingsproces. Dat proces is  van cruciaal belang in de zorgvuldige voorbereiding van gemeentelijke investeringen in warmtenetten. Discussies (en ook de wettekst) starten vaak bij het warmtebedrijf (de bv), maar voorafgaand hieraan heeft de gemeenteraad al vier besluiten genomen: het besluit om eigenaar te worden, het vaststellen van de financiële kaders (vergelijkbaar met bij een grondbedrijf), de oprichting van de bv en het beschikbaar stellen van kredieten om de benodigde investeringen te kunnen doen. In de whitepaper is nader toegelicht welke stappen gemeenten zetten om vervolgens geld te alloceren voor een warmtebedrijf. 

Voor de lokale besluitvorming maakt het niet uit of het warmtebedrijf 100% gemeentelijk bezit is, of dat er ook andere aandeelhouders zijn. Voor het gemeentelijke deel moet de gemeenteraad altijd voldoen aan de gangbare bestuurlijke criteria en financiële besluitvorming, conform de begrotingsvoorschriften (Bbv). Wanneer er sprake is van gemeentelijke deelname betekent dit dat meteen al aan een aantal voorwaarden zoals beschreven in de Wcw en het Bcw (Besluit collectieve warmte) al invulling gegeven is.

Goede onderbouwing en visie zijn nodig om gemeentelijk vermogen in te zetten  voor het warmtebedrijf. De gemeentelijke boekhoudregels (Besluit begroting en verantwoording; Bbv) waarborgen dat. Voordat de bv wordt opgericht, heeft de gemeenteraad bij het instemmen met het investeringsvoorstel een voorbereidings- of bouwkrediet beschikbaar gesteld en geld voor een weerstandsvermogen vrijgemaakt (zie in de whitepaper de toelichting onder ’Rendement en weerstandsvermogen’). Uit die bijdragen kan de gemeente kapitaal inbrengen in de bv (het warmtebedrijf). Er is geen  extra kapitaal nodig. Wel wordt kapitaal overgeheveld van de gemeentelijke begroting naar een bv.

Lessen uit bestaande infrastructuurprojecten

De discussie over warmtenetten heeft lange tijd gefocust op een route met private partijen. Sinds de keuze van het kabinet in 2022 voor een publieke route is het logisch om ook naar de processen bij grote investeringen binnen gemeenten te kijken. In de whitepaper wordt toegelicht dat financiering van publieke warmtenetten weliswaar complex is, maar niet méér dan andere grote infrastructuurprojecten in riolering, bruggen of gebiedsontwikkeling waar een gemeente bekend mee is. Het aantrekken van kapitaal vormt doorgaans geen obstakel. Publieke regie en een publiek rendement komt de haalbaarheid van het project ten goede en heeft daarmee direct een positief effect op de betaalbaarheid voor de bewoners in de wijk. 

Door te bouwen op bestaande kennis en ervaring bij gemeenten, kunnen veel onzekerheden worden weggenomen, onnodige vertraging voorkomen en zaken financieel en organisatorisch goed worden geregeld. Een businesscase voor een warmtenet kent veel overeenkomsten met de manier waarop gemeenten al jaren grondexploitaties organiseren; het leggen van een warmtebuis in de grond verschilt in essentie niet zo sterk van het riool vervangen in een bestaande woonwijk. In beide gevallen worden veel werkzaamheden uitbesteed aan gespecialiseerde bedrijven, maar onder regie van de gemeente uitgevoerd. 

Betrokkenheid afdeling financiën en draagvlak gemeenteraad sleutel tot stabiele uitrol

Uiteraard gaat dit niet allemaal vanzelf. Een soepele uitrol van een warmtenet vraagt om aandacht en een gerichte aanpak. Cruciaal is dat – naast beleidsafdelingen – ook de afdeling financiën en ervaren projectmanagers vanaf het begin en in alle fasen nauw bij het opzetten van een warmtebedrijf  betrokken zijn. Datzelfde geldt voor de gemeenteraad. Omdat er gedurende de ontwikkelperiode meerdere besluiten moeten worden genomen, moet de gemeenteraad steeds goed worden meegenomen. Met continue communicatie en aankondiging van vervolgstappen naar en met de raad wordt een belangrijk fundament gelegd voor een stabiele bedrijfsvoering.

Kennisdeling en samenwerking

Een diepergaande analyse leest u in de whitepaper. Dit document is bedoeld als ondersteuning voor professionals in het publieke domein. Daarnaast spelen er nog meer aspecten een rol bij het ontwikkelen van warmtenetten. Hierbij is informatie en samenwerking via VNG, G4/G40, NPLW en andere platforms onontbeerlijk.